三、發(fā)揮立法引領(lǐng)和推動作用的抓手和保障

切實貫徹落實中央精神和常委會領(lǐng)導(dǎo)的重要指示，需要我們深入思考，如何在組織上、制度上、方式上為發(fā)揮立法引領(lǐng)和推動作用找準(zhǔn)抓手、提供保障。

一是，在組織上，需要發(fā)揮人大及其常委會的立法主導(dǎo)作用。立法是一項綜合性很強(qiáng)的工作，歷經(jīng)提出項目、起草、審查、審議、修改等各個環(huán)節(jié)，需要各方面、各部門共同配合，也不可避免地會受到各方利益的影響。為了更加充分地發(fā)揮立法在中國特色社會主義事業(yè)中的引領(lǐng)和推動作用，作為權(quán)力機(jī)關(guān)的人大及其常委會責(zé)無旁貸，應(yīng)當(dāng)在立法中切實發(fā)揮主導(dǎo)作用。首先，要在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，加強(qiáng)調(diào)查研究，盡心盡責(zé)地為同級黨委決策提供法律層面的建議，同時為立法工作做好充分準(zhǔn)備﹔在同級黨委決策后，積極認(rèn)真地通過制度設(shè)計確保黨委重大決策部署的貫徹落實。目前，黨中央在研究和制定改革方案與措施時，已經(jīng)開始同步研究立法的配套。比如，加強(qiáng)和創(chuàng)新社會管理，成立了法律與政策專項組，並明確由法工委作為組長單位﹔推動社會主義文化大發(fā)展大繁榮，充分考慮了文化領(lǐng)域立法的獨特地位和作用﹔ 十二屆全國人大一次會議關(guān)於國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案的決定明確要求，實施機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案需要修改法律的，國務(wù)院要及時依法提請全國人大常委會審議。我們深切地體會到，改革方案的研究過程，也應(yīng)當(dāng)是立法項目的研究過程。改革方案的設(shè)計部門應(yīng)認(rèn)真考慮法律的配套（包括法律的立改廢），立法工作部門要參與改革方案的設(shè)計和制定，提出法律上的依據(jù)、立法的必要性和可行性。凡是改革方案能通過立法來操作的，就通過制定法律法規(guī)來實施。通過改革決策與立法決策的同步和協(xié)調(diào)進(jìn)行，避免立法滯后導(dǎo)致改革違法進(jìn)行﹔發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動作用，保証改革措施得到全面的實施。其次，要通過人大及其常委會的立法主導(dǎo)作用，在立項選擇、制度設(shè)計和立法決策等各個環(huán)節(jié)，進(jìn)一步體現(xiàn)立法的引領(lǐng)和推動作用。要充分發(fā)揮人民代表大會的立法職能，對於有利於引領(lǐng)和推動本地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、關(guān)系人民群眾切身利益、社會普遍關(guān)注的法規(guī)草案，可以提請本級人民代表大會審議通過﹔重視人大代表、常委會組成人員和人大專門委員會依法提出的法規(guī)案，尤其是發(fā)揮立法引領(lǐng)和推動作用的法規(guī)案﹔強(qiáng)化立法規(guī)劃計劃的編制與執(zhí)行，把關(guān)系改革發(fā)展穩(wěn)定、加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、保障和改善民生、加強(qiáng)和創(chuàng)新社會管理等方面的立法項目作為重點，加大有關(guān)專門委員會、常委會工作機(jī)構(gòu)提前介入法規(guī)案起草的力度，著力解決立法中涉及的重大問題，確保立法的引領(lǐng)和推動作用落到實處。

二是，在制度上，需要完善立法制度尤其是立法體制。常委會領(lǐng)導(dǎo)多次指出，進(jìn)一步完善立法體制、工作機(jī)制和立法程序，不斷提高科學(xué)立法、民主立法的成效，是新形勢下做好立法工作、提高立法質(zhì)量的重要保障。我體會，發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動作用，同樣對完善立法制度尤其是立法體制提出了迫切要求。早在2005年，黨中央就提出了區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略，即“繼續(xù)推進(jìn)西部大開發(fā)，振興東北地區(qū)等老工業(yè)基地，促進(jìn)中部地區(qū)崛起，鼓勵東部地區(qū)率先發(fā)展”。為了落實這一戰(zhàn)略，國家確定了9個綜合配套改革試點地區(qū)，在改革開放中先行先試，進(jìn)行體制機(jī)制的創(chuàng)新。從目前的情況看，先行先試和體制機(jī)制創(chuàng)新主要集中在行政管理體制改革（重點是行政審批改革和政府機(jī)構(gòu)改革）、規(guī)劃管理體制改革、土地管理制度改革、資源節(jié)約和環(huán)境保護(hù)制度改革、財政稅收制度改革、金融保險制度改革等幾個方面。可以說，幾乎每一項具體的改革措施，都涉及到與上位法不一致甚至相抵觸的情況。面對這種情況，我們既要增強(qiáng)立法工作的主動性，上位法該修改的要及時修改，該廢止的要及時廢止，該解釋的要及時解釋，該授權(quán)的要及時授權(quán)﹔同時，還要從國家長遠(yuǎn)發(fā)展的深層次上思考，哪些權(quán)限可以下放地方，哪些方面可以予以授權(quán)，哪些規(guī)制可以考慮放鬆，哪些審批可以予以取消，適時調(diào)整中央與地方的立法權(quán)限以及事權(quán)劃分，充分發(fā)揮中央與地方兩個積極性，為發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動作用提供堅實的體制保障。同時，還要從長遠(yuǎn)考慮，在立法權(quán)限上處理好人大與政府的關(guān)系，進(jìn)一步明晰法律與行政法規(guī)、地方性法規(guī)與政府規(guī)章的界限。比如，憲法和立法法規(guī)定了全國人大及其常委會的專屬立法權(quán)，但1985年全國人大及其常委會授權(quán)國務(wù)院在經(jīng)濟(jì)體制改革和對外開放方面，制定暫行規(guī)定或者條例。隨著法律體系的形成和市場經(jīng)濟(jì)體制的完善，哪些授權(quán)立法的事項，經(jīng)過實踐檢驗，制定法律的條件已經(jīng)成熟，應(yīng)當(dāng)由全國人大及其常委會及時制定法律，需要我們深入研究。尤其是在稅收立法領(lǐng)域，絕大多數(shù)都是行政法規(guī)和部門規(guī)章，僅有個人所得稅法、企業(yè)所得稅法、車船稅法等寥寥幾部法律，這既不符合“稅收法定”的法治原則，也不利於對權(quán)力的監(jiān)督和制約。再比如，地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章均有權(quán)規(guī)定“為執(zhí)行法律、行政法規(guī)的規(guī)定，需要制定地方性法規(guī)、規(guī)章的事項”，這未能從實質(zhì)上區(qū)分地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章的立法權(quán)限，實踐中很難明確各自的權(quán)限邊界。某一事項到底是制定地方性法規(guī)，還是制定地方政府規(guī)章，往往是由政府來主導(dǎo)決定的。隻有進(jìn)一步明確劃分地方性法規(guī)與地方政府規(guī)章的權(quán)限，才能充分發(fā)揮地方立法的引領(lǐng)和推動作用。

三是，在方式上，需要更加充分地發(fā)揮立法解釋和特定授權(quán)的獨特作用。我國當(dāng)前正處於改革開放這一重大的歷史變革期、社會轉(zhuǎn)型期，可謂是“三千年未有之大變局”的時代關(guān)口，舊的體制機(jī)制逐步消亡，新的體制機(jī)制漸次建立，經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展日新月異，各種新情況、新問題層出不窮。因此，法律穩(wěn)定性與改革變動性的矛盾十分突出。強(qiáng)調(diào)發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動作用，正是為了解決這個難題。李適時主任在輔導(dǎo)報告中提出，對各方面、各地方提出的創(chuàng)新需求，不能簡單地以現(xiàn)行法律法規(guī)沒有依據(jù)或者不能突破去予以否定，要從國家長遠(yuǎn)利益和人民根本利益出發(fā)，從黨和國家工作全局來權(quán)衡，深入調(diào)查研究，把握發(fā)展規(guī)律，積極主動地研究提出解決問題的路徑和辦法，通過立法來推進(jìn)和保障改革。改革創(chuàng)新涉及現(xiàn)行法律規(guī)定的，應(yīng)當(dāng)及時按照法定程序修改有關(guān)法律法規(guī)﹔但也有一些局部的改革創(chuàng)新正處於探索過程之中，還需要逐步總結(jié)教訓(xùn)、積累經(jīng)驗，向全國范圍推廣的條件還不具備，通過立法予以確認(rèn)的條件還不成熟。在這種情況下，李適時主任指出，“可以考慮通過立法解釋或者特別授權(quán)的方式允許先行先試”。我體會，立法解釋具有靈活性，可以通過文義解釋、體系解釋、歷史解釋、目的解釋和合法性解釋等多種解釋方法，對法律規(guī)定的立法原意和明確適用法律依據(jù)的情況作出解釋，賦予法律條文更加準(zhǔn)確、更具針對性的內(nèi)涵，為改革創(chuàng)新提供明確的法律依據(jù)。當(dāng)有些事項尚不具備啟動修法或者釋法的條件，實踐需求又特別緊迫的，可以請求相應(yīng)的立法機(jī)關(guān)授權(quán)“先行先試”，一旦獲得授權(quán)，改革創(chuàng)新就是在憲法和法律的范圍內(nèi)進(jìn)行的。等條件成熟了，再及時制定新法或者修改舊法，在全國范圍內(nèi)實施。比如，為推進(jìn)廣東省的行政審批制度改革試點工作，去年12月全國人大常委會授權(quán)國務(wù)院在廣東省暫時調(diào)整部分法律規(guī)定的行政審批並在三年內(nèi)試行，對實踐証明可行的，修改完善有關(guān)法律，對實踐証明不宜調(diào)整的，恢復(fù)施行有關(guān)法律規(guī)定。在這方面，一些地方也已經(jīng)積極探索，走在了前面。比如，湖南省人大常委會關(guān)於保障和促進(jìn)長株潭城市群資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會建設(shè)綜合配套改革試驗區(qū)工作的決定提出，省政府在堅持國家法制統(tǒng)一的前提下，就資源節(jié)約、環(huán)境保護(hù)、土地管理、城鄉(xiāng)發(fā)展、行政管理和運(yùn)行體制等綜合配套改革重大事項適時決策，先行先試。省政府制定的相關(guān)文件，報省人大常委會備案。省人大常委會根據(jù)改革試驗工作情況和需要，適時制定相關(guān)地方性法規(guī)，為“兩型”社會建設(shè)綜合配套改革試驗工作提供法制保障。再比如，上海市人大常委會關(guān)於促進(jìn)和保障浦東新區(qū)綜合配套改革試點工作的決定規(guī)定，在堅持國家法制統(tǒng)一原則和本市地方性法規(guī)基本原則前提下，市政府和浦東新區(qū)政府可以就浦東新區(qū)綜合配套改革制定相關(guān)文件在浦東新區(qū)先行先試，並報市人大常委會備案﹔浦東新區(qū)人大及其常委會可以就浦東新區(qū)綜合配套改革試點工作作出決議、決定，並報市人大常委會備案。市人大常委會根據(jù)實際情況，適時制定相關(guān)地方性法規(guī)，支持和保障浦東新區(qū)進(jìn)行綜合配套改革試點。

通過對有關(guān)論述和輔導(dǎo)報告的學(xué)習(xí)，我深刻地體會到，發(fā)揮立法引領(lǐng)和推動作用，為今后的立法工作指明了方向、開辟了空間、找到了抓手、啟發(fā)了思路。立法是一項十分鮮活的政治活動，是法治建設(shè)的源頭環(huán)節(jié)，深深根植於實踐的土壤之中，與經(jīng)濟(jì)發(fā)展緊密相連，與社會生活息息相關(guān)。加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，著力保障和改善民生，加強(qiáng)和創(chuàng)新社會管理，推動社會主義文化大發(fā)展大繁榮，是今后一個時期黨中央戰(zhàn)略部署的重點，為立法工作提供了大顯身手、大展拳腳的廣闊舞臺。因此，我們絕不能固步自封、墨守成規(guī)，游離於火熱生動的社會現(xiàn)實，必須發(fā)揮主觀能動性，從幕后走到臺前，融入到變動的社會，投身到廣闊的基層，敏銳發(fā)現(xiàn)問題、深入研究成因、及時提出對策，通過法律制度更好地規(guī)范經(jīng)濟(jì)社會生活，引領(lǐng)和推動改革發(fā)展，為全面建成小康社會、實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興作出新的貢獻(xiàn)！