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關於發揮立法引領和推動作用的幾點思考

   法工委  胡健
2013年07月29日14:28   來源:人民網-中國共產黨新聞網
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原標題:關於發揮立法引領和推動作用的幾點思考

三是,有利於踐行科學發展觀,促進經濟社會全面發展。貫徹落實科學發展觀,實施“十二五”規劃,確保到2020年全面建成小康社會,對立法工作提出了新的更高的要求。加快轉變經濟發展方式,促進產業結構調整,迫切需要發揮立法的引領和推動作用,積極排除妨礙科學發展的舊的體制機制,引導建立更加符合生產力發展要求和經濟發展方式轉變的新的制度,為符合“轉方式、調結構”要求的行業創造良好的環境、開辟廣闊的空間。加強和創新社會管理,構建社會主義和諧社會,迫切要求發揮立法的引領和推動作用,協調社會利益關系,有效化解矛盾沖突,實現社會管理和服務的規范化、法治化。堅持以人為本,著力保障和改善民生,迫切需要發揮立法引領和推動作用,加快建立健全社會保障制度,促進教育、醫療等領域的深層次改革,為縮小收入分配差距、提供均等化的公共服務打下扎實的法制基礎。促進社會主義文化大發展大繁榮,迫切需要發揮立法引領和推動作用,通過制度設計引導公民積極踐行社會主義核心價值觀,促進文化產業的改革發展,強化公共文化服務保障。

四是,有利於完善決策程序,減少改革創新的失誤。改革創新涉及到較為廣泛的領域,影響到數量較大的民眾,牽涉到多個政府部門,決策程序越科學、越民主,成功的概率就越高,改革的成本就越低。科學決策要求改革創新要以正確的理論為指導,從國情、社情和民意出發,進行充分的調查、研究和論証,切忌脫離實際、好大喜功、忽視細節。民主決策要求各級黨委和政府建立改革創新的信息平臺、利益群體的博弈平臺、公眾參與的監督和評估平臺,為公眾參與改革創新提供便利,最終形成一整套科學合理、規范化、制度化的民主程序。科學決策、民主決策,可以做到事前主動地反映民意、集中民智,廣泛地凝聚共識,確保改革決策的正當性和合法性,避免盲目試錯,降低改革成本。可以說,發揮立法的引領和推動作用,在法治框架內推進改革,不再是一種個人行為、地方行為或是行政措施,而是通過立法保障的合法行為、集體行為、法律行為,有利於祛除改革的個人色彩、地方色彩、行政色彩,保障改革的合法性、公正性、公平性,因而可以為改革提供極大的民意基礎和動力支持。

二、發揮立法引領和推動作用需要處理好兩個關系

發揮立法引領和推動作用,是一篇大文章,也是一項系統工程。切實貫徹落實中央和常委會的要求,我體會,要重點處理好法律與實踐、立法與改革這兩個關系。

一是,處理好法律與實踐的關系。改革開放初期,整個國家百廢待興,意識形態上的教條主義仍然存在,社會主義市場經濟體制沒有完全確立起來,不少重要方針政策和改革部署還在“摸著石頭過河”。在這個歷史階段,強調法律的穩定性是正確的。一般而言,重大改革要先用政策來指導,經過各地方的探索和群眾性的試驗,在實踐經驗基本成熟,並比較各種典型、全面權衡利弊的前提下,才能慎重立法。強調立法“宜粗不宜細、宜原則不宜具體”也是必要的,這樣可以“使立法的包容量更大一些,使法律條文盡可能適用於各種情況”。但需要指出的是,法律的穩定性是建立在與現實生活和諧的基礎上的,法律如果與實際脫節,就失去了存在的基礎,穩定也就失去意義。因此,我們不能忽視立法的前瞻性,忽視法律對社會經濟生活的規范和對改革開放的引領作用。我們要看到,法律規范作為制度設計的成果,既是實踐經驗的體現,也是人類理性思考、總結規律、預測走向、引導實踐的反映。馬克思主義認識論認為,實踐是人們改造物質世界(包括主觀與客觀)的社會活動。人類的認識,固然脫離不了實踐﹔但如果沒有人的主觀能動性,就不能更好地改造自然、改造社會、為人類的生存發展服務。因此,發揮立法的引領作用,並不否認法律來源於實踐,而是進一步強調人的主觀能動性對於制度設計的重要性。立法工作的內涵不僅僅是總結實踐經驗並上升為法律,還可以積極探索規律,通過適度超前的法律去引導實踐、改造社會。在這一過程中產生的經驗,經過比較、篩選和檢驗,還可以上升為法律,並指導下一階段的實踐。循環往復,使得法律與實踐始終處於交替進行的過程中,確保法律有實踐的堅實支撐,實踐有法律的理性引導。我們還要看到,經濟基礎決定上層建筑,包括法律在內的上層建筑,如果不能及時、有效地根據實踐的發展進行調整,不僅會束縛生產力的發展,而且可能成為經濟社會發展的阻力。法律規范在總結和確認實踐經驗的同時,還要對未來的實踐進行符合事物發展規律的科學預測、設想,通過適度超前的立法為改革指明方向,避免立法滯后於改革的狀況。可以說,實踐的發展往往受到各種因素的制約和干擾,如果過於強調立法對實踐經驗的總結與肯定,忽視立法的前瞻性,就會使得立法在一定程度上變成對現狀的遷就,甚至對落后的現狀的肯定和固定。立法絕不應該把一切從實際出發變成事事從現狀出發,從而變得無所作為、舉步不前,毫無創造性和革新精神。總之,強調發揮立法引領和推動作用,進一步增強立法的前瞻性,並不是說法律可以脫離實踐,而是說法律要更充分、更及時地反映實踐、引導實踐。

二是,處理好立法與改革的關系。改革開放初期,計劃經濟向市場經濟轉型,改革就意味著必須突破維護計劃經濟體制的法律制度或政策底線,“摸著石頭過河”的試錯模式一直存在並被默認,“先改革后立法”成為無奈而又必須的選擇。在這一背景下,“先違法(或違反政策)、既成事實后再修訂法律”的突破和創新成為常見的改革模式。在當時的環境下,這是不得已而為之,現在看來則是弊多利少:第一,讓改革在沒有相應法律依據和法律保障的情況下進行,使改革者心有余悸,反對改革者理直氣壯,增加了改革的難度,影響了改革的深入發展。第二,讓改革處於無序狀態,“改革允許試錯”、“改革要付出成本與代價”等借口之下產生了不少監管真空和灰色地帶,加大了權錢交易和權力失控的腐敗風險,形成了既得利益格局,也給下一步深入改革增加了難度。第三,雖然有些明顯違反法律甚至憲法的改革,在事后被証明是有利於解放和發展生產力,有利於經濟社會的發展和國家的整體利益,被一些學者認為是“良性違憲”、“良性違法”,但這從客觀上損害了法律的權威,助長了法律虛無主義,從長久來看不利於增強全民的法律意識,不利於建設法治國家。從整體趨勢上看,經過多年的改革,目前我國已建立起社會主義市場經濟體制,中國特色社會主義法律體系也已經形成,正在逐步走出“摸著石頭過河”的歷史階段,現在的任務是進一步完善社會主義市場經濟體制和法律體系,更加重視頂層設計和總體規劃,在法治框架內進行改革創新。因此,“先改革后立法”已經不符合時代的要求,“先立法后改革”、“邊立法邊改革”,應當成為必然趨勢。正如李適時主任在輔導報告中所強調的,“立法決策應當努力做到與改革決策同步,既確保改革決策的合法性,又爭取多數群眾的擁護和支持,最大限度凝聚改革共識。”

(責編:高雷、權娟)


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