三是，有利於踐行科學發展觀，促進經濟社會全面發展。貫徹落實科學發展觀，實施“十二五”規劃，確保到2020年全面建成小康社會，對立法工作提出了新的更高的要求。加快轉變經濟發展方式，促進產業結構調整，迫切需要發揮立法的引領和推動作用，積極排除妨礙科學發展的舊的體制機制，引導建立更加符合生產力發展要求和經濟發展方式轉變的新的制度，為符合“轉方式、調結構”要求的行業創造良好的環境、開辟廣闊的空間。加強和創新社會管理，構建社會主義和諧社會，迫切要求發揮立法的引領和推動作用，協調社會利益關系，有效化解矛盾沖突，實現社會管理和服務的規范化、法治化。堅持以人為本，著力保障和改善民生，迫切需要發揮立法引領和推動作用，加快建立健全社會保障制度，促進教育、醫療等領域的深層次改革，為縮小收入分配差距、提供均等化的公共服務打下扎實的法制基礎。促進社會主義文化大發展大繁榮，迫切需要發揮立法引領和推動作用，通過制度設計引導公民積極踐行社會主義核心價值觀，促進文化產業的改革發展，強化公共文化服務保障。

四是，有利於完善決策程序，減少改革創新的失誤。改革創新涉及到較為廣泛的領域，影響到數量較大的民眾，牽涉到多個政府部門，決策程序越科學、越民主，成功的概率就越高，改革的成本就越低。科學決策要求改革創新要以正確的理論為指導，從國情、社情和民意出發，進行充分的調查、研究和論証，切忌脫離實際、好大喜功、忽視細節。民主決策要求各級黨委和政府建立改革創新的信息平臺、利益群體的博弈平臺、公眾參與的監督和評估平臺，為公眾參與改革創新提供便利，最終形成一整套科學合理、規范化、制度化的民主程序。科學決策、民主決策，可以做到事前主動地反映民意、集中民智，廣泛地凝聚共識，確保改革決策的正當性和合法性，避免盲目試錯，降低改革成本。可以說，發揮立法的引領和推動作用，在法治框架內推進改革，不再是一種個人行為、地方行為或是行政措施，而是通過立法保障的合法行為、集體行為、法律行為，有利於祛除改革的個人色彩、地方色彩、行政色彩，保障改革的合法性、公正性、公平性，因而可以為改革提供極大的民意基礎和動力支持。

二、發揮立法引領和推動作用需要處理好兩個關系

發揮立法引領和推動作用，是一篇大文章，也是一項系統工程。切實貫徹落實中央和常委會的要求，我體會，要重點處理好法律與實踐、立法與改革這兩個關系。

一是，處理好法律與實踐的關系。改革開放初期，整個國家百廢待興，意識形態上的教條主義仍然存在，社會主義市場經濟體制沒有完全確立起來，不少重要方針政策和改革部署還在“摸著石頭過河”。在這個歷史階段，強調法律的穩定性是正確的。一般而言，重大改革要先用政策來指導，經過各地方的探索和群眾性的試驗，在實踐經驗基本成熟，並比較各種典型、全面權衡利弊的前提下，才能慎重立法。強調立法“宜粗不宜細、宜原則不宜具體”也是必要的，這樣可以“使立法的包容量更大一些，使法律條文盡可能適用於各種情況”。但需要指出的是，法律的穩定性是建立在與現實生活和諧的基礎上的，法律如果與實際脫節，就失去了存在的基礎，穩定也就失去意義。因此，我們不能忽視立法的前瞻性，忽視法律對社會經濟生活的規范和對改革開放的引領作用。我們要看到，法律規范作為制度設計的成果，既是實踐經驗的體現，也是人類理性思考、總結規律、預測走向、引導實踐的反映。馬克思主義認識論認為，實踐是人們改造物質世界（包括主觀與客觀）的社會活動。人類的認識，固然脫離不了實踐﹔但如果沒有人的主觀能動性，就不能更好地改造自然、改造社會、為人類的生存發展服務。因此，發揮立法的引領作用，並不否認法律來源於實踐，而是進一步強調人的主觀能動性對於制度設計的重要性。立法工作的內涵不僅僅是總結實踐經驗並上升為法律，還可以積極探索規律，通過適度超前的法律去引導實踐、改造社會。在這一過程中產生的經驗，經過比較、篩選和檢驗，還可以上升為法律，並指導下一階段的實踐。循環往復，使得法律與實踐始終處於交替進行的過程中，確保法律有實踐的堅實支撐，實踐有法律的理性引導。我們還要看到，經濟基礎決定上層建筑，包括法律在內的上層建筑，如果不能及時、有效地根據實踐的發展進行調整，不僅會束縛生產力的發展，而且可能成為經濟社會發展的阻力。法律規范在總結和確認實踐經驗的同時，還要對未來的實踐進行符合事物發展規律的科學預測、設想，通過適度超前的立法為改革指明方向，避免立法滯后於改革的狀況。可以說，實踐的發展往往受到各種因素的制約和干擾，如果過於強調立法對實踐經驗的總結與肯定，忽視立法的前瞻性，就會使得立法在一定程度上變成對現狀的遷就，甚至對落后的現狀的肯定和固定。立法絕不應該把一切從實際出發變成事事從現狀出發，從而變得無所作為、舉步不前，毫無創造性和革新精神。總之，強調發揮立法引領和推動作用，進一步增強立法的前瞻性，並不是說法律可以脫離實踐，而是說法律要更充分、更及時地反映實踐、引導實踐。

二是，處理好立法與改革的關系。改革開放初期，計劃經濟向市場經濟轉型，改革就意味著必須突破維護計劃經濟體制的法律制度或政策底線，“摸著石頭過河”的試錯模式一直存在並被默認，“先改革后立法”成為無奈而又必須的選擇。在這一背景下，“先違法（或違反政策）、既成事實后再修訂法律”的突破和創新成為常見的改革模式。在當時的環境下，這是不得已而為之，現在看來則是弊多利少：第一，讓改革在沒有相應法律依據和法律保障的情況下進行，使改革者心有余悸，反對改革者理直氣壯，增加了改革的難度，影響了改革的深入發展。第二，讓改革處於無序狀態，“改革允許試錯”、“改革要付出成本與代價”等借口之下產生了不少監管真空和灰色地帶，加大了權錢交易和權力失控的腐敗風險，形成了既得利益格局，也給下一步深入改革增加了難度。第三，雖然有些明顯違反法律甚至憲法的改革，在事后被証明是有利於解放和發展生產力，有利於經濟社會的發展和國家的整體利益，被一些學者認為是“良性違憲”、“良性違法”，但這從客觀上損害了法律的權威，助長了法律虛無主義，從長久來看不利於增強全民的法律意識，不利於建設法治國家。從整體趨勢上看，經過多年的改革，目前我國已建立起社會主義市場經濟體制，中國特色社會主義法律體系也已經形成，正在逐步走出“摸著石頭過河”的歷史階段，現在的任務是進一步完善社會主義市場經濟體制和法律體系，更加重視頂層設計和總體規劃，在法治框架內進行改革創新。因此，“先改革后立法”已經不符合時代的要求，“先立法后改革”、“邊立法邊改革”，應當成為必然趨勢。正如李適時主任在輔導報告中所強調的，“立法決策應當努力做到與改革決策同步，既確保改革決策的合法性，又爭取多數群眾的擁護和支持，最大限度凝聚改革共識。”