中國(guó)大部制改革關(guān)鍵要避免零敲碎打，加強(qiáng)通盤謀劃

現(xiàn)在，在堅(jiān)持走漸進(jìn)穩(wěn)妥的大部制改革之路面前，顯然人們已經(jīng)形成共識(shí)，這是用不著多贅言語(yǔ)的。問(wèn)題在於，我們究竟應(yīng)該如何理解漸進(jìn)穩(wěn)妥的表現(xiàn)方式，漸進(jìn)穩(wěn)妥的表現(xiàn)方式究竟還有哪些？不錯(cuò)，“切香腸式”、“零敲碎打式”和“漸變整合式”，堪稱為漸進(jìn)穩(wěn)妥的表現(xiàn)方式，它們確實(shí)能夠收到一定的務(wù)實(shí)穩(wěn)健的成效。但是，這樣的漸進(jìn)穩(wěn)妥表現(xiàn)方式難道就是最好的表現(xiàn)方式嗎？除了這樣的漸進(jìn)穩(wěn)妥表現(xiàn)方式之外還有沒有其他的表現(xiàn)方式呢？這就是我們當(dāng)下重新思考大部制改革路徑選擇亟待討論的兩個(gè)重大問(wèn)題。

問(wèn)題之一，“切香腸式”、“零敲碎打式”和“漸變整合式”的表現(xiàn)方式就是最好的表現(xiàn)方式嗎？

顯而易見，“切香腸式”、“零敲碎打式”和“漸變整合式”的表現(xiàn)方式並不是最好的表現(xiàn)方式，它們有著明顯的缺陷。一個(gè)缺陷是，它過(guò)多地關(guān)注於機(jī)構(gòu)改革的局部和細(xì)節(jié)之處，而沒有整個(gè)大部制改革的明確目標(biāo)和通盤規(guī)劃。實(shí)施這樣的改革之后，往往留下一定的弊端，甚至造成反彈。例如，美國(guó)曾把教育部和衛(wèi)生部、福利部合並在一起，但1979年后又拆分為教育部、衛(wèi)生和公共服務(wù)部﹔我國(guó)在2008年進(jìn)行國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革時(shí)，新組建了交通運(yùn)輸部。當(dāng)時(shí)將國(guó)家民用航空局和國(guó)家郵政局並入交通運(yùn)輸部管理。但是，這樣的“大交通”部門整合，遷就於種種矛盾關(guān)系，卻沒有將鐵道部整合進(jìn)來(lái)，留下了敗筆。

另一個(gè)缺陷之二是，它給人們釋放出了這樣強(qiáng)烈的信號(hào)，大部制改革用不著做過(guò)多的考慮，眼前好改的就先改，怎樣好改的就怎樣改，似乎大部制改革可以成為隨心所欲的率性之作。還以2008年我國(guó)大部制改革為例，政府方面缺乏真正的研究深度和力度，片面地認(rèn)為，大部制改革僅僅就是把機(jī)構(gòu)減少、合並就得以完成了，並沒有從內(nèi)在機(jī)理去分析大部制結(jié)構(gòu)，以至於大部制改革成為走過(guò)場(chǎng)。這其實(shí)有為改革而改革，難免臨陣磨槍、倉(cāng)促上陣的味道。

問(wèn)題之二，除了“切香腸式”、“零敲碎打式”和“漸變整合式”的表現(xiàn)方式之外，我們還有沒有其他的漸進(jìn)穩(wěn)妥的表現(xiàn)方式呢？

毫無(wú)疑義，除了“切香腸式”、“零敲碎打式”和“漸變整合式”的表現(xiàn)方式之外，我們還有其他的、而且可以說(shuō)是更好的漸進(jìn)穩(wěn)妥表現(xiàn)方式。這樣更好的、穩(wěn)步推進(jìn)大部門制改革的方式是，我們按照大部制的改革原則和目標(biāo)，經(jīng)過(guò)反復(fù)探索和研究，做出一個(gè)通盤的考慮，確定我們究竟要搞多少個(gè)部，為此，可以提出若干個(gè)改革方案，進(jìn)行比較分析。對(duì)於大部制改革，我們應(yīng)該有一個(gè)站位很高的全面謀劃，經(jīng)過(guò)對(duì)幾個(gè)備選的改革方案進(jìn)行反復(fù)討論和思考之后，選擇一個(gè)優(yōu)化的改革方案。這樣的過(guò)程可能需要持續(xù)兩三年，甚至三四年之久。在實(shí)施改革方案之前，我們還需要搞一些試點(diǎn)，積累經(jīng)驗(yàn)，然后一下子推開，整體推進(jìn)，統(tǒng)一實(shí)行大部制改革。採(cǎi)取這樣理論和實(shí)踐相結(jié)合的改革方式，才是穩(wěn)妥的、全盤的大部制改革的最佳路徑選擇。

眼下即將進(jìn)行的2013年第七次國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革，按照大部制改革原則，也還是隻動(dòng)幾個(gè)部委，幅度比較小，充其量隻能算是微調(diào)，仍然屬於切香腸和零敲碎打的改革方式。這樣的改革方式固然也是我們所需要的，但是，與其說(shuō)謹(jǐn)小慎微、零敲碎打，還不如通盤規(guī)劃、整體推進(jìn)。事實(shí)說(shuō)明，隻在局部性上做文章，這一個(gè)5年整幾個(gè)部委，再下一個(gè)5年整幾個(gè)部委，政府職能就不可能很好轉(zhuǎn)變，改革也不可能完全到位。要說(shuō)這是穩(wěn)妥的話，其實(shí)也最不穩(wěn)妥、最不科學(xué)。因?yàn)閲?guó)務(wù)院有些部門實(shí)行了大部制改革，有些部門則沒有實(shí)行，還是小部制，這在國(guó)務(wù)院系統(tǒng)內(nèi)部都沒能做到協(xié)調(diào)一致。行政管理的權(quán)能原則強(qiáng)調(diào)統(tǒng)一，統(tǒng)一才能增強(qiáng)效能，否則可能會(huì)造成很多問(wèn)題。

因此，在2013年第七次國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革之后，下一步我們?cè)鯓油七M(jìn)大部制改革，筆者以為，最關(guān)鍵的就是要避免零敲碎打，加強(qiáng)通盤謀劃。政府機(jī)構(gòu)改革，最終目的就是通過(guò)整合而減少機(jī)構(gòu)。但在改革的過(guò)程中，無(wú)論如何不能缺乏通盤考慮。中央一定要善於做頂層設(shè)計(jì)和總體規(guī)劃，選擇這樣的漸進(jìn)穩(wěn)妥發(fā)展路徑。

（作者為國(guó)家行政學(xué)院教授、博導(dǎo)，行政文化委員會(huì)副會(huì)長(zhǎng)）