政教合一的舊西藏，“法律”只是以文獻(xiàn)的形式存在，真正在日常生活中規(guī)范社會行為的是占當(dāng)時人口總數(shù)的5%的統(tǒng)治階級的意愿。在基本生存權(quán)都得不到保障的社會，法律無疑是奢侈的。

　　1951年，西藏和平解放，中央人民政府與西藏地方政府簽訂了“十七條協(xié)議”。協(xié)議的簽訂不僅表明一個國家政權(quán)更替時基于國家主權(quán)統(tǒng)一，地方政府接受中央政府的繼續(xù)治理，而且還為民族區(qū)域自治制度在西藏的實施奠定了法律基礎(chǔ)。1959年，西藏開始進(jìn)行民主改革，廢除了政教合一的政治制度，百萬農(nóng)奴獲得人身自由和自我價值實現(xiàn)的發(fā)展權(quán)利，為民族區(qū)域自治制度在西藏的實施奠定了社會基礎(chǔ)。1965年9月西藏自治區(qū)第一屆人民代表大會在拉薩隆重舉行。西藏自治區(qū)的成立昭示了民族區(qū)域自治制度在全國少數(shù)民族聚居地方的統(tǒng)一執(zhí)行，完成了建國后國家法制的統(tǒng)一。

　　西藏自治區(qū)法制建設(shè)的情況

　　西藏自治區(qū)作為我國最后成立的第五個自治區(qū)，在實施民族區(qū)域自治制度以來，以憲法和民族區(qū)域自治法為基礎(chǔ)的民族自治地方法制體系已基本形成，根據(jù)本地區(qū)的政治、經(jīng)濟(jì)和文化的特點，實現(xiàn)了涉及調(diào)整自治區(qū)內(nèi)的民族關(guān)系、文化傳承、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會穩(wěn)定等領(lǐng)域的立法，為維護(hù)國家的政治統(tǒng)一和地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步、鞏固國家安全發(fā)揮了積極作用。

　　自西藏自治區(qū)成立以來，自治區(qū)人大及其常委會圍繞西藏經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和邊疆穩(wěn)定安全，共制定和批準(zhǔn)300件地方性法規(guī)和具有法規(guī)性質(zhì)的決定、決議，其中現(xiàn)行有效的地方性法規(guī)123件，具有法規(guī)性質(zhì)的決議、決定148件，廢止29件。其中，用來調(diào)整本區(qū)域內(nèi)文化、社會、環(huán)境、交通、能源、衛(wèi)生等領(lǐng)域的社會關(guān)系的地方條例77件（其中8件已失效）；根據(jù)自治機(jī)關(guān)的自治立法權(quán)，先后制定了3件變通規(guī)定，即《西藏自治區(qū)施行〈中華人民共和國婚姻法〉的變通條例》《西藏自治區(qū)實施〈中華人民共和國民事訴訟法（試行）〉的若干變通辦法》《西藏自治區(qū)實施〈中華人民共和國收養(yǎng)法〉的變通規(guī)定》；結(jié)合本地區(qū)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況，細(xì)化和補充國家的法律和行政法規(guī)，制定了具有地方法規(guī)性質(zhì)的實施細(xì)則、實施辦法、決定、決議200余件。

　　西藏法制建設(shè)保障經(jīng)濟(jì)社會全面長足發(fā)展

　　民族區(qū)域自治制度的有效實施關(guān)鍵在于自治立法權(quán)的行使。西藏自治區(qū)人大及其常委會根據(jù)本地實際，制定了一系列相關(guān)條例、法規(guī)及具有普遍規(guī)范效力的法律文件，保障了西藏自治區(qū)政治、經(jīng)濟(jì)、社會領(lǐng)域的各項權(quán)益。

　　一是堅持維護(hù)祖國統(tǒng)一、民族團(tuán)結(jié)。西藏自治區(qū)制定了一系列法規(guī)和具有法規(guī)性質(zhì)的決議、決定，為維護(hù)祖國統(tǒng)一、民族團(tuán)結(jié)提供了堅實的法制保障。例如， 2008年拉薩“3·14”事件發(fā)生后，自治區(qū)人大常委會制定了《關(guān)于強(qiáng)烈譴責(zé)達(dá)賴集團(tuán)策劃煽動極少數(shù)分裂主義分子打砸搶燒的罪惡行徑，堅決維護(hù)祖國統(tǒng)一，反對分裂破壞活動，促進(jìn)社會和諧穩(wěn)定的決議》；2012年3月20日，西藏自治區(qū)人大常委會批準(zhǔn)拉薩市人大常委會頒布的《拉薩市民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步條例》。

　　二是依法保障少數(shù)民族權(quán)益。少數(shù)民族自治地方行使自治權(quán)，通過立法保障少數(shù)民族各項權(quán)益是民族區(qū)域自治制度的核心內(nèi)容。西藏自治區(qū)加大民族法制建設(shè)的力度，通過自治地方立法保證了憲法賦予少數(shù)民族的權(quán)利得以貫徹落實。例如，為保障憲法賦予的少數(shù)民族使用和發(fā)展本民族語言文字的權(quán)利，出臺了《西藏自治區(qū)學(xué)習(xí)、使用和發(fā)展藏語文的規(guī)定》；1981年頒布的《西藏自治區(qū)施行〈中華人民共和國婚姻法〉的變通條例》和2002年頒布的《西藏自治區(qū)實施〈中華人民共和國收養(yǎng)法〉的變通規(guī)定》，從西藏的實際情況出發(fā)，保障了少數(shù)民族的婚姻、家庭習(xí)俗，保障了憲法對各少數(shù)民族有保持或者改革自己的風(fēng)俗習(xí)慣的自由權(quán)的規(guī)定。為傳承和發(fā)展西藏優(yōu)秀的民族文化，保障少數(shù)民族的文化權(quán)益，先后出臺《西藏自治區(qū)布達(dá)拉宮保護(hù)辦法》《西藏自治區(qū)文物保護(hù)條例》等，促進(jìn)西藏自治區(qū)民族文化發(fā)展的法治化進(jìn)程。

　　三是為推動西藏經(jīng)濟(jì)長足發(fā)展提供法制保障。為確保西藏經(jīng)濟(jì)的長足發(fā)展，加大在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的制度建設(shè)，自治區(qū)人大及其常委會根據(jù)國家法律的授權(quán)和西藏經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求，積極開展涉及經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的立法活動。自治區(qū)出臺的地方條例中與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相關(guān)的條例占14%，為西藏經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展，實現(xiàn)自治區(qū)的社會穩(wěn)定發(fā)揮了有力作用。

　　四是保障生態(tài)屏障的安全。西藏自治區(qū)高度重視生態(tài)環(huán)境保護(hù)和自然資源的統(tǒng)籌科學(xué)開發(fā)，先后制定保護(hù)生態(tài)環(huán)境和自然資源科學(xué)開發(fā)的立法文件48件，占立法活動總量的12%。2010年中央第五次西藏工作座談會確定西藏是構(gòu)建國家生態(tài)安全的屏障和重要的戰(zhàn)略資源儲備基地后，同年西藏自治區(qū)人大常委會頒布了修訂后的《西藏自治區(qū)環(huán)境保護(hù)條例》。拉薩市人大及其常委會也相繼出臺了《拉薩市拉魯濕地自然保護(hù)區(qū)管理條例》等法規(guī)，對生態(tài)環(huán)境和自然資源的保護(hù)起到重大保障作用。

　　在堅持依法治藏重要原則下對西藏法制建設(shè)的展望

　　西藏自治區(qū)成立50年來，西藏民族法制建設(shè)經(jīng)歷了從無到有，從單一到多元的發(fā)展步伐，為西藏自治區(qū)的全面發(fā)展提供了法制保障。2014年中央民族工作會議提出要加強(qiáng)對規(guī)范和完善民族區(qū)域自治法規(guī)和制度的研究，進(jìn)一步發(fā)揮民族區(qū)域自治制度的優(yōu)越性。中央第六次西藏工作座談會確立了依法治藏的重要原則。這些要求與推進(jìn)依法治國，建設(shè)社會主義法治國家的總目標(biāo)是一致的，對西藏自治區(qū)的法制建設(shè)提出了更高的要求。

　　在新形勢下，要根據(jù)中央關(guān)于邊疆民族地區(qū)依法治理的要求，建立健全與民族區(qū)域自治法相配套的具體規(guī)定，將有益于經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會穩(wěn)定、民族團(tuán)結(jié)、邊疆安全的政策提升為法律規(guī)定，并建立高效的民族法制實施體系和嚴(yán)密的民族法制監(jiān)督體系。

　　（作者為西藏社會科學(xué)院當(dāng)代西藏研究所副研究員） 

　　《 人民日報 》（ 2015年09月07日 13 版）