在一些地方法治環(huán)境欠佳，公民法律素養(yǎng)還不高，立法人員的法律水平參差不齊的情況下，地方立法的難處恐怕更要考慮在前頭。
據(jù)報(bào)道，山東省十二屆人大常委會(huì)第十五次會(huì)議決定，自2015年12月1日起，全省17個(gè)設(shè)區(qū)市將全部可以制定地方性法規(guī)。此前，山東省分階段實(shí)現(xiàn)地方立法權(quán)的擴(kuò)容，如濟(jì)南、青島、淄博三市已先后被賦予地方立法權(quán)。可以預(yù)見，過不了多久，全國(guó)多個(gè)設(shè)區(qū)的市都將享有地方性法規(guī)制定權(quán)。
隨著立法法的修改，賦予設(shè)區(qū)的市以地方立法權(quán)對(duì)于豐富和完善我國(guó)的立法活動(dòng)，實(shí)現(xiàn)中央、省級(jí)和市縣之間權(quán)力的科學(xué)合理配置，激發(fā)地方政府城鄉(xiāng)建設(shè)的熱情，都具有重要意義。
然而，立法是一項(xiàng)確立普遍性權(quán)利義務(wù)關(guān)系，制定系統(tǒng)性專門規(guī)范的理性活動(dòng)。僅有創(chuàng)新熱情或者實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)還是不夠的。尤其是在一些地方法治環(huán)境欠佳，公民法律素養(yǎng)還不高，立法人員的法律水平參差不齊的情況下，地方立法的難處恐怕更要考慮在前頭。
從立法法的具體規(guī)定來看，地方立法制定的規(guī)范內(nèi)容十分受限。即設(shè)區(qū)的市的人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)根據(jù)本市的具體情況和實(shí)際需要，可以對(duì)城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的事項(xiàng)制定地方性法規(guī)，前提是必須不同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)相抵觸，一般也不能同本省、自治區(qū)的人民政府的規(guī)章相抵觸。
因此，這些地方性立法只能圍繞城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面事項(xiàng)制定地方性法規(guī)，而這些事項(xiàng)一般說來，各省、自治區(qū)均有相應(yīng)的地方性立法規(guī)定，或者政府規(guī)章規(guī)定。這樣的立法陷入了一個(gè)矛盾的漩渦，既要在當(dāng)?shù)赝黄圃械木置妫M(jìn)行改革創(chuàng)新，但又不能違背上位法已有的限制。除非上位法沒有規(guī)定，或者規(guī)定得過于抽象，留下了空白區(qū)域，設(shè)區(qū)的市的立法才能有所作為。實(shí)際上，通過設(shè)區(qū)的市的立法推動(dòng)上位法的變革更是社會(huì)發(fā)展所期盼的，就像當(dāng)初深圳的改革帶來全國(guó)變革一樣。否則，改革的前行必然會(huì)受限于原先地方性立法的阻滯。
不僅如此，立法的理性是多種力量、多重智慧共同作用的結(jié)果。而要保證市級(jí)地方立法的質(zhì)量還存在不少難題。從以前地方立法情況看，立法質(zhì)量就經(jīng)常受到詬病，以修改環(huán)境保護(hù)方面的地方性法規(guī)為例，一些地方的大氣污染防治、生態(tài)文明建設(shè)等相關(guān)立法都有不少硬傷，有的制定得過于原則籠統(tǒng)，有的缺這缺那顧此失彼。究其原因，與地方立法機(jī)構(gòu)能力不足或者時(shí)間倉(cāng)促有很大關(guān)系，應(yīng)考慮制定配套的立法指導(dǎo)和提高地方立法能力的規(guī)定。
保障立法質(zhì)量必須執(zhí)行科學(xué)的咨詢、提案等程序。立法唯有綜合反映各方意見，才有利于各方有序協(xié)商、達(dá)成改革共識(shí)，有利于避免狹隘的部門利益法律化，有利于防止立法成為長(zhǎng)官意志或者地方領(lǐng)導(dǎo)追求政績(jī)的工具。希望全國(guó)人大在機(jī)構(gòu)設(shè)置、人才儲(chǔ)備等方面，對(duì)市級(jí)地方立法給予培訓(xùn)和指導(dǎo)，使地方立法能有一個(gè)良好的開端。對(duì)省級(jí)人大及人大常委會(huì)來說，如何處理審查與指導(dǎo)市級(jí)地方立法工作的關(guān)系也是個(gè)亟待應(yīng)對(duì)的問題。
□金澤剛（同濟(jì)大學(xué)法學(xué)院教授）
