國家信訪局近日印發了《關于進一步規范信訪事項受理辦理程序引導來訪人依法逐級走訪的辦法》，該《辦法》規定已經或者依法應當通過訴訟、仲裁、行政復議等法定途徑解決的問題，以及跨越本級和上一級機關提出的來訪事項，將不再被信訪機關受理。將司法案件剝離信訪軌道和不受理“越級上訪”，是這項規定帶給信訪工作的新變化。

　　信訪制度扎根于中國傳統政治文化，1951年當時的政務院頒發了《關于處理人民來信接見人民工作的決定》，是信訪制度正式確立的起點。1957年全國第一次信訪工作會議通過了兩個文件，將信訪看做是群眾的民主權利。從設立初衷看，國家機關收集民意和公民表達政治訴求是信訪制度的主要功能。早期公民信訪大多為了揭發政治問題和要求落實政策，政治問題政治解決是當時信訪的合理邏輯。但是，公民權利救濟功能占了目前信訪工作的大頭，信訪者希望法律問題也能通過政治方式解決。

　　引導司法案件不再進入信訪渠道，并且不受理“越級上訪”，是厘正行政程序和完善現代科層制的舉措。上訪制度長期以來是相對獨立于司法、行政的“亞制度”，不但在程序上沒有嚴格的規定，而且因為“越級上訪”和反復上訪的存在，信訪制度本身并不是一種有足夠效率的制度。基于權利救濟功能的信訪制度一方面為不完善的司法、行政體系埋單，另一方面卻在法治之路上開了一道后門。

　　不受理“越級上訪”削弱了信訪的權利救濟功能，甚至有批評觀點認為，這項規定是最大的“截訪”。但是，調整信訪功能與帶有暴力性質的“截訪”，還是存在實質上的區別。輿論批評地方政府的截訪行為，主要因為截訪中出現了限制訪民人身自由等非法行為。在相關探討中，應避免將改進信訪制度與批評違反法律的截訪行為混淆。換言之，反對暴力“截訪”并不意味著認同“越級上訪”。

　　即便從效率角度看，“越級上訪”未必能夠真正實現公平正義的權利救濟，而更多出于訪民一種“鳴冤”的想象。信訪制度研究者于建嶸組織的調查結果顯示，通過信訪解決問題的比例只有千分之二。信訪制度目前的運行狀況，與其說是為了實現權利救濟，還不如說是救濟訪民的情緒。

　　那么，擺在信訪制度面前的只有兩種選擇，一種是信訪真正成為訪民眼中的“包青天”，一種就是縮小信訪功能，只將之保留為公民表達政治主張的一個渠道。前一種思維放到中央集權制國家，就自然變成了逐級上訪和“越級上訪”，具體個案被海量輸送到中央機關——大國的行政中樞當然不能以解決個案為己任。實際上如今國家信訪局對信訪者能夠做的，也多是把訪民意見登記后打回當地處理。

　　人們同情上訪者，拔高信訪制度的意義，主要因為國家法治建設仍然薄弱，司法途徑沒能解決復雜的社會矛盾。這當然是不容否認的現狀，但是并不意味著信訪就應該為司法兜底。法治是維護社會公平的最后一道防線，這道防線出了問題，也應該從修補法治本身做起。尤其對牽涉利益分配問題的信訪案件，唯有努力讓社會矛盾各方都樹立起對法律的敬畏，才能避免無休無止的利益糾紛。把基于權利救濟的信訪兜底給消解了，也能夠倒逼民眾增強對司法公正的訴求，避免部分人對司法失去信心后的釜底抽薪。

　　憲法規定公民對于任何國家機關和國家工作人員，有提出批評和建議的權利，信訪制度是落實這項規定的具體體現。相信在未來一段時間內，信訪制度依舊會繼續保留下去，但是會更加明確它在公民政治生活中所扮演的角色。信訪制度不應該成為社會矛盾的解壓閥，也不能成為現代行政、法治之外的第三條道路。只有社會各界達成了信訪有限功能的共識，信訪悖論才能消失，信訪頭上的不能承受之重才能得以化解。