現在最缺的決不是制度條文，而缺少的是真正執行。尤為重要的是自上而下、自官而民、自“一把手”而黨員干部的實際行動。毫無疑義，最實用，更管用，就是領導的實際行動

當被問及對于干部作風轉變的期待時，人民論壇雜志調查顯示，高達76.86%的受訪者希望作風轉變“能夠不斷制度化、法制化，成為國家政治生活常態”。公眾對“制度化、法制化”的熱切期盼值得肯定，但筆者在此想提醒的是，“制度化、法制化”是促進作風轉變的必要條件，但我們不能因此陷入“制度迷信”，認為有了制度作風就能好起來，當前中國轉變作風最缺的不是制度，而是執行。領導公信力決定制度執行力。

制度不會自行運轉，再好的制度也要靠人去執行

現在無論搞什么活動，做什么事情，抓什么工作，完成什么任務，實現什么的目標，最關鍵的就是“怎么干”，決不是“怎么說”。其實這幾年“說”得夠多的了，幾乎每天都有高屋建瓴的講話、層出不窮的文件、面面俱到的章程。然而，“空談誤國”，特別是抓黨的建設和反腐倡廉建設，不在于制度多發頻發，大搞文件羅列，文人論著，文字游戲，更不在于“制度上墻”、“制度裝潢”、“制度美化”，而在于認真執行，真正落實，行動兌現。

長期以來，我們極為重視抓制度建設。但為什么出臺的法規、制定的制度執行得并不如人意呢？甚至有的制度形同虛設，如同廢紙一張。當然其中原因很多。我認為，最重要原因是執行制度的一些人特別是領導，可能本身就帶頭違反制度，使制度的嚴肅性、約束性和權威性“開了口子”，變成了隨意性、變通性的潛規則，導致嚴格的制度失去了公信力，沒有公信力，還怎么有執行力。

制度是什么？制度是要求大家共同遵守的辦事規程或行動準則。它具有普遍的約束性，要求對所有相關人員一視同仁、“一碗水端平”。特權又是什么？特權就是在法律、制度規定之外的特殊權利。特權人物可以不受法律和制度的約束，享有普通人無法享有的權利。特權使制度形同虛設，這話說到了要害之處。有一些特權人享受特殊待遇，可以不受法紀約束，凌駕于法律之上，帶頭違紀違法，把紀律法律當兒戲，甚至逍遙法外。

“制度決定一切”，是在當今社會上非常流行的一種觀點。特別在反腐倡廉與作風建設方面，每當說到腐敗與作風問題，人們總是說制度不健全、法律不完善，這固然是重要原因之一。但事實上現行的制度和法律都有，還很多，只是沒人去認真貫徹執行。再好的制度不執行，再完善的法律不嚴守，終究也是枉然，特權、專權不受制衡和約束，制度、法律又無人去落實，濫權和腐敗豈不必然？“徒法不足以自行”。但是，多年來一些反腐敗專家所提出唯一的靈丹妙藥，就是要求出臺“反腐敗法”。似乎只要“反腐敗法”制定出來，腐敗問題就能解決了。現在人們只要談到腐敗原因，就認為是制度不健全；只要說起反腐敗，就異口同聲要建立健全制度，才能解決腐敗問題。同樣社會上只要發生群體性事件、礦難事故、食品中毒、人身安全等問題，追究其原因和責任，就是制度有漏洞，法律不完善。

其實不然，說實話，古往今來，制度、法律永遠健全不了，只是相對而言，而且總是具有滯后性。凡是出事就拿制度、法律說事，只不過是一種最好的說詞、最高的搪塞、最大的推托。反腐倡廉與作風建設不僅僅是制度的制定，法規的出臺；關鍵是法規的執行，制度的落實。如果再嚴的法律，再好的制度，只是文字定定、會上印印、各處發發，充充“門面”，走走過場，就算交差，就以為完事大吉。結果是制度、法規確實“上墻”了，但都成了擺設，形同虛設。一面是規章制度紀律法律接連不斷，紛紛出臺，一面是有章不循，有令不行，有禁不止，有紀不守，有法不依，執法不嚴，違法不究。

制度帶有根本性、全局性、穩定性和長期性，好的制度能使壞人不敢做壞事；制度不好，也可能使好人變壞。不可否認，正是由于現存制度的不健全，才使不少腐敗分子有了可乘之機，制度建設的確是反腐敗工作一項帶根本性的舉措。但多年來在用制度反腐敗方面，我們已經下了很大的功夫，出臺了不少經過精心設計的制度，然而實行起來其效果總是不盡如人意。這里，有一個制度必須不斷改進、不斷完善的問題，但恐怕更重要的就是要解決好廉政制度建設與行政倫理建設不相適應的問題。制度是不會自行運轉的，再好的制度也要靠人去執行，而人的思維和行動是一個極為復雜的過程。在當今社會生活中，決定人們言行的，不但有各種有形的制度，還有形形色色的風俗禮儀、人情習慣、倫理道德、價值觀念等無形的行為規范。

制度落實最重要最實際的是領導帶頭遵紀守法

沒有規矩就不成方圓。有了規矩不按規矩辦也成不了“方圓”。現實生活中大量事實證明了這一點。

立法與執法“兩層皮”。立法是一回事，執法又是另一回事，使法律嚴肅性（公正性）變成司法隨意性。

制度制定與制度落實“兩回事”。規章制度很多，真正執行很少，造成制度制定（出臺）與制度執行（落實）兩碼事。

行政命令與政令暢通“腸梗阻”。頒布政令很嚴，貫徹政令不暢通，不是按“規矩”辦事，照章（規章制度）辦事，依紀依法辦事，而是照“長”（首長、官長）辦事，即按長官意志辦事，看領導眼色行事，說白了就是“人治”，人治代替了法治，最終還是權比法大。 “零容忍”與“開口子”以及“鐵的紀律、嚴肅的法律”與“潛規則”、“變通性”、“人情債”交織在一起，斬不斷，理還亂。

有的地方和部門領導對作風建設不能不說非常重視、高度重視、極其重視，大會小會作報告，逢會必講，卻是逢場作戲，結果是“臺上他講，臺下講他”；大報小報發表文章，逢報必登，卻是官樣文章，連篇累牘的套話、空話、官話；大墻小墻掛著制度，逢墻必上，卻是制度上墻，形同虛設，毫無作用。結果是嚴肅成了“言速”，嚴查成了“言查”，嚴懲成了“言懲”，嚴肅處理變成了“言速”梳理，真功夫變成了花架子，真把式變成了耍戲法，失之于軟，失之于寬，以情抑法，以權壓法，以錢抵法。

目前，“制度決定一切”的話語之聲是很強大的，占據主流媒體，占領統治地位，幾乎達到“制度決定論”、“制度萬能論”的地步。似乎只要更換一種制度、建立一種制度，就可以解決許多問題，幻想只要改變了大制度、“頂層”制度，一切問題就會迎刃而解。

在當下的“制度決定一切”的神話中，人們的著眼點多數在制定制度上，熱衷于“閉門造制（度）”，似乎只要制度出臺了，其他一切問題就自然而然地解決了。所以人們的精力都放在制度制定快慢上，注意力都集中在制度數量多少上，真功夫根本不用在制度執行、落實和兌現上。

需要特別強調，破除“制度決定論”的迷信，絕不是要宣揚“制度無用論”、“制度虛功論”，只是想提醒一下，現行各種各樣的制度不算少了，已經很多了，甚至有些“虛”、“濫”、“亂”。為什么費了很大勁制定了很多制度卻執行不了，貫徹不下去？我認為，最重要最實際的是提高領導帶頭遵紀守法公信力，如果領導沒有公信力，哪還有制度執行力？人們對你說的做的都不相信了，那么還有誰去實實在在真抓實干呢？現在最缺的決不是制度條文，而缺少的是真正執行。尤為重要的是自上而下、自官而民、自“一把手”而黨員干部的實際行動。毫無疑義，最實用，更管用，就是領導的實際行動。執行制度、落實制度，關鍵不用你說什么，最重要的就看你做什么。否則一切都是空談。

（作者為中央紀委宣教室正局級紀律檢查員、監察專員）