按照現(xiàn)行信訪制度設(shè)計(jì)，“進(jìn)京上訪”理論上就不應(yīng)該存在。其一，《信訪條例》明確規(guī)定，信訪人應(yīng)當(dāng)“逐級上訪”，即信訪人採用走訪形式提出信訪事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)向依法有權(quán)處理的本級或者上一級機(jī)關(guān)提出﹔其二，有關(guān)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)“依法受理信訪事項(xiàng)”，即按《信訪條例》規(guī)定受理，對信訪問題已經(jīng)受理或者正在辦理的，上訪人在規(guī)定期限內(nèi)向受理、辦理機(jī)關(guān)的上級機(jī)關(guān)再提出同一信訪事項(xiàng)的，該上級機(jī)關(guān)不予受理﹔其三，信訪事項(xiàng)辦理實(shí)行“三級終結(jié)”，即辦理、復(fù)查、復(fù)核三級終結(jié)，復(fù)核意見為終結(jié)意見，信訪人如果對復(fù)核意見不服，仍然以同一事實(shí)和理由上訪的，各級信訪部門和其他行政機(jī)關(guān)不再受理﹔其四，關(guān)於“上一級機(jī)關(guān)”的解釋，有明文規(guī)定，原辦理行政機(jī)關(guān)、復(fù)查機(jī)關(guān)是省級人民政府工作部門的，其上一級行政機(jī)關(guān)是指本級人民政府。綜上所述，如果當(dāng)事人逐級走訪，有關(guān)機(jī)關(guān)依法受理辦理，並且嚴(yán)格履行“三級終結(jié)”，村一級發(fā)生的信訪事項(xiàng)，即使到其上一級機(jī)關(guān)——鄉(xiāng)級人民政府初訪，經(jīng)鄉(xiāng)級人民政府辦理，再經(jīng)縣級人民政府復(fù)查、市級人民政府復(fù)核，問題完全可以解決在市級以下﹔其他信訪事項(xiàng)，到省一級也可以全部終結(jié)。也就是說，如果嚴(yán)格執(zhí)行現(xiàn)行法規(guī)文件，除中央國家機(jī)關(guān)本級引發(fā)的信訪事項(xiàng)以外，理論上地方不應(yīng)當(dāng)存在進(jìn)京上訪。

　　然而，事實(shí)並非如此，當(dāng)前進(jìn)京上訪形勢十分嚴(yán)峻，已經(jīng)成為困擾信訪工作的一道難題。造成這種局面的原因是多方面的，如果僅從制度設(shè)計(jì)及其貫徹執(zhí)行角度分析，主要有三方面原因：第一，現(xiàn)行制度未落實(shí)。突出表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是上訪人不按程序逐級上訪，造成進(jìn)京上訪形勢愈發(fā)嚴(yán)峻﹔二是有關(guān)機(jī)關(guān)不按規(guī)定受理辦理，不應(yīng)本級受理的信訪事項(xiàng)卻予以受理、交辦，包括下級機(jī)關(guān)已經(jīng)受理或正在辦理的、超過復(fù)查復(fù)核時(shí)限的或已經(jīng)復(fù)核的，甚至還包括部分初次上訪。第二，配套措施不完善。逐級上訪、依法受理、三級終結(jié)等制度設(shè)計(jì)僅停留於《信訪條例》規(guī)定層面，沒有統(tǒng)一的具有操作性的配套法規(guī)和措施，對於違反制度設(shè)計(jì)的行為沒有可行的懲戒措施，有的地方和部門雖然制定了相關(guān)措施，但因缺乏權(quán)威性而未收到明顯效果。特別是“非正常上訪”，在北京作為信訪問題處置，然而當(dāng)事人被勸返接回當(dāng)?shù)睾螅忠云湓诰┻`反社會治安管理而給予行政拘留、勞動教養(yǎng)等處罰，該問題究竟歸屬信訪范疇還是社會治安范疇，沒有明確的法規(guī)和文件出臺。第三，實(shí)際操作有偏差。依法按政策解決信訪問題是信訪工作的核心，相關(guān)法規(guī)文件以及制度設(shè)計(jì)都是圍繞這一核心進(jìn)行的。但在實(shí)際工作中，有的地方把主要精力集中在攔卡堵截進(jìn)京上訪以及處置進(jìn)京上訪行為上，群眾反映的問題得不到及時(shí)有效解決。這樣就形成了一個(gè)怪圈：“攔卡堵截”傳遞給信訪人的信號是“當(dāng)?shù)卣筒块T害怕信訪人進(jìn)京”，於是他們就越採取進(jìn)京上訪向地方施壓﹔上訪人越進(jìn)京施壓，當(dāng)?shù)鼐驮郊哟罅α俊皵r卡堵截”。

　　那麼，如何破解上述問題，實(shí)現(xiàn)“零進(jìn)京上訪”呢？一靠嚴(yán)刑峻法，為科學(xué)的制度設(shè)計(jì)提供有力有效的法律保障﹔二靠貫徹執(zhí)行，確保科學(xué)的制度設(shè)計(jì)真正抓緊著實(shí)、落地生根﹔三靠監(jiān)督檢查，有力有效地推動制度的執(zhí)行和制度的完善。在此前提下，要著力加強(qiáng)以下三方面工作：第一，嚴(yán)格實(shí)行“雙向規(guī)范”。一是規(guī)范上訪人行為，在保護(hù)正常上訪的前提下，對於越級上訪、非正常上訪特別是上訪過程中的違法行為，給予相應(yīng)的教育、訓(xùn)誡和依法處置﹔二是規(guī)范有關(guān)機(jī)關(guān)和信訪部門行為，既嚴(yán)厲打擊不依法按政策解決信訪問題的有關(guān)機(jī)關(guān)，又要禁止越級受理辦理信訪事項(xiàng)，防止默許越級上訪行為發(fā)生。第二，轉(zhuǎn)變中央國家機(jī)關(guān)信訪工作職能。對於進(jìn)京上訪，中央國家機(jī)關(guān)和國家信訪局不再登記受理，而是向“加強(qiáng)對各地各部門已終結(jié)信訪事項(xiàng)的監(jiān)督審查”轉(zhuǎn)變，既要對已終結(jié)信訪個(gè)案的處理程序和實(shí)體進(jìn)行監(jiān)督審查，又要對“終而不結(jié)”案件數(shù)量較大的地方和部門進(jìn)行全面督導(dǎo)檢查，推動信訪問題依法按政策解決。為確保這一措施取得實(shí)效，必須進(jìn)一步強(qiáng)化中央國家機(jī)關(guān)和國家信訪局提出改進(jìn)工作建議、完善政策解決問題建議、給予行政處分建議等“三項(xiàng)建議職責(zé)”，提升信訪部門監(jiān)督審查職能的權(quán)威性，形成監(jiān)督審查工作的常態(tài)化。第三，強(qiáng)化法律責(zé)任與追究。一方面，對於信訪人捏造歪曲事實(shí)、誣告陷害他人的，應(yīng)當(dāng)按照《信訪條例》規(guī)定，與相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)一步銜接，制定出臺相應(yīng)的司法解釋和配套措施，嚴(yán)厲打擊假借信訪名義的無理纏鬧和違法行為﹔另一方面，對於違反信訪工作紀(jì)律的行為，應(yīng)當(dāng)按照《信訪條例》以及違反信訪工作紀(jì)律處分的相關(guān)規(guī)定，給予嚴(yán)厲處置，切實(shí)維護(hù)信訪群眾的合法權(quán)益。