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日前召開的國務院常務會議確定，今年將在行政體制、財稅等重點領域和關鍵環節加大改革力度，下力氣推動建立公開、透明、規范、完整的預算體制，形成深化預算制度改革總體方案，完善地方政府債務風險控制措施

財政部公布的數據顯示，４月份全國公共財政收入平緩增長，同比增長６．１％，其中中央財政收入同比下降２．２％。在當前財政收入呈現“慢”增長態勢下，深化預算制度改革，全口徑管好政府收支的“總盤子”，確保每一筆財政資金落到實處、花出實效，顯得尤為緊迫與重要。

政府預算體系框架基本建立，四大預算重點和分工各有不同

“建立公開、透明、規范、完整的預算體制，一個基本前提是實行全口徑預算管理。即把所有的政府收支都關進制度的籠子，納入預算的總盤子統籌安排使用，并接受全社會的審查和監督。”中國社科院學部委員、該院財經戰略研究院院長高培勇說。

全部政府性資金，是指政府運用公權力征集、管理、使用的所有資金，包括公共財政預算、政府性基金預算、社會保障預算、國資經營預算和政府性債務計劃等。

“目前，我國全口徑預算體系的基本框架已經搭起來了。四大預算中，公共預算體系已經比較完備，政府性基金預算、國有資本經營預算和社會保障預算仍需要進一步細化和完善。”財政部財科所副所長白景明表示。

白景明介紹，公共財政預算主要收入來源是稅收，支出范圍主要是政府提供的公共產品和服務，包括教育、醫療衛生、住房保障、農林水事務、國防、公共安全等。政府性基金預算收入屬于非稅收入，包括國有土地出讓金收入、鐵路建設基金、地方教育附加等。國有資本經營預算的收入來源，是按照相關規定和比例向國有企業收取的國有資本收益，主要用于國有企業結構調整、改革重組、技術創新等。社會保險基金預算，包括企業職工基本養老保險基金、失業保險基金、城鎮職工基本醫療保險基金、工傷保險基金、生育保險基金等。

“這四大預算相對獨立，重點和分工有所不同。但從預算管理的完整性、統一性來看，目前政府預算體系的一個突出問題，是尚不能完整而全面地反映政府財務信息。”白景明說，比如，政府擔保的融資等沒有納入財政管理范圍，國有資本預算也只是對國資委集中管理的國有企業分紅部分進行監督的收支記錄，沒有匯總全國國有資本財務報告等。

在政府收支總盤子中，公共財政收支預算所占比重僅為65%左右

“在我國現行的預算體制格局下，四大預算的管理規范程度差別頗大。”高培勇分析指出，規范程度最高的是公共財政預算，收支有統一的制度規范，而且必須經過各級人民代表大會審議批準，資金在各級政府層面統籌使用。

政府性基金預算雖然在名義上納入了人大監管的視野，但實際以“專款專用”的名義由征收部門使用。其收支的運作不需經過各級人民代表大會的批準程序，也不可能在各級政府層面做統籌安排。

國有資本經營預算，目前進入預算范圍的只限于部分國有企業，上交預算的國有企業利潤比例也遠低于國際通行水平。而且，這部分資金主要是在國有企業內部封閉運行，也相當于是“專款專用”。

社會保險基金預算，雖有相對規范的收支內容、標準和范圍，并實行專款專用，但僅限于向各級人民代表大會報告，屬于“備案”性的審議范疇。

“根據2013年預算安排，在包括四大預算的政府收支總盤子中，公共財政收支預算所占比重僅為65%左右。這意味著，在當前中國的政府收支規模中，有相當一部分資金沒有真正實現全口徑預算管理，很難進行全面規劃和統籌安排。”高培勇說。 

高培勇認為，不僅財政部門從事財政分配活動，其他政府部門也在或多或少地從事財政分配活動。這種格局打亂了政府收支活動的行為規范，成為誘發政府部門腐敗行為的直接因素，并演化為政府收支全口徑預算管理的基礎性障礙。

因此，在加大政府預算公開、透明的同時，更要下大力氣推進政府預算的規范、完整，將一些部門的權力收上來，把所有政府性資金集中管起來，將更多的財力投入到民生等重點領域。

建立對政府管理資金的績效考評體系，并實行嚴格的問責制，絕不能讓國家的錢“打水漂”

所有政府資金能不能集中管起來，納入政府收支的“大盤子”進行統籌安排？

近年來，四大預算在資金使用上開始有了一些“互動”。比如，從政府性基金的土地出讓凈收益中，分別計提10%用于教育和農田水利建設；公共財政預算拿出一部分資金，用于補充社會保險基金預算，國有資本經營的部分收益也歸入了公共財政預算。但總體來看，綜合統籌安排的資金比例很小。

相比之下，一些地方在財政管理改革方面步伐更快。浙江省近年來大力推進“大財政”的新型管理模式，不論是上級的轉移支付，還是本級的稅費收入，只要是源于公共資源和國有資產的各項收入都要上繳財政，全額納入財政管理。把所有政府性收入都攏在一起，再統籌安排預算支出，并按照預算安排統一撥付財政資金，避免了公共資源的流失、浪費和損耗。

在實施“收入一個籠子、預算一個盤子”的基礎上，逐步完善和規范財政資金的支付渠道和方式，同時對資金使用加強監督，確保資金用在實處、見到實效。2007年以來，浙江省在全國率先將全部政府性資金納入審計視野，促進完善財政管理、規范財政收支行為、提高資金使用績效。“十二五”期間，浙江將對所有管理和使用全部政府性資金的單位輪審一遍，對重點單位和重點資金原則上要審計兩次以上，基本實現全部政府性資金審計“全覆蓋”。 

“建立對政府管理資金的績效考評體系，并實行嚴格的問責制度，應當列為全口徑預算審查監督的重要內容。”白景明介紹，從2012年開始，財政部決定試行對國資預算支出項目開展績效評價。績效評價的內容，包括“國有經濟和產業結構調整”、“兼并重組”、“技術創新”、“節能減排”四類支出項目。日前，財政部又出臺《預算績效評價共性指標體系框架》，進一步規范和加強預算績效評價工作，全面推進預算績效管理。

白景明強調，政府的全部收支在納入人大監管的同時，還要置于公眾監督之下。政府性資金從征收到分配、使用的全過程都應公開。公共預算的資金是怎樣分配使用的，政府性基金用在什么地方、建設了哪些項目，國有資產收益如何，政府性債務有多少等，都應讓公眾詳細了解。一旦出了問題就要嚴格問責，絕不能讓國家的錢隨意“打水漂”。

《 人民日報 》（ 2013年05月27日 18 版）