行政改革實踐應不斷增加公共管理的因素，實現從行政權力的有效配置走向公共服務的有效供給﹔從單中心的管理控制，走向網絡化的協同共治﹔從依法行政、科學行政的統一走向依法行政、科學行政、效能行政的統一。

　　十八屆三中全會對中國下一步深化改革進行全面部署，將開辟中國改革的新航程。這當中，政府轉型是關鍵的一步，因為政府轉型升級是經濟轉型升級的體制保障﹔沒有政府轉型升級，經濟轉型升級基本上將處於欲振乏力的狀態。

　　那麼，政府轉型升級的基本方向是什麼？筆者認為是從公共行政邁向公共管理。公共管理是指以政府行政機關為核心的國家機關和以公益性為導向的社會組織，為實現與提升公共利益，以協同治理的方式為社會有效提供公共產品和服務的活動。行政改革實踐應不斷增加公共管理的因素，持續實現公共管理對公共行政在三個方面的揚棄與超越。

　　一是從行政權力的有效配置走向公共物品（服務）的有效供給。在傳統公共行政的視野中，“行政是國家的組織活動”，而在公共管理的視野中，公共行政是關於公共物品與服務的制度安排。回顧改革開放以來的前6輪行政體制改革，我們把機構改革作為重頭戲，是有其自身歷史必然性的——是通過機構改革來直接轉變政府職能，是通過行政權力的重新配置來保障政府職能轉變。相對於機構改革，轉變政府職能是行政體制改革的核心，處於更加優先的位置。

　　二是從單中心的管理控制，走向網絡化的協同共治。在傳統公共行政實踐中，通過行政權力來進行社會管理的色彩比較明顯，政府壟斷公共服務供給的特點比較鮮明。在公共管理的視野中，無論是社會公共事務的管理，還是公共物品（服務）的有效供給，應有機配置市場治理機制、行政治理機制和社群治理機制，形成一種網絡化的協同共治。這三種治理機制有各自的功能優勢與劣勢。如食品藥品的監管，政府的責任當然是責無旁貸。但如果不提高企業失信的成本，不充分發揮社會組織對分散經營戶的凝聚與行業自律，不提高公民意識與責任意識，再嚴厲的政府監管也無異於杯水車薪。

　　三是從依法行政、科學行政的統一走向依法行政、科學行政、效能行政的統一。公共行政隻有“合理合法”才能辦好。“理”就是科學，即必須科學行政﹔“法”就是法律，即必須依法行政。“合理”不“合法”，行而不遠﹔“合法”不“合理”，實踐上難以行得通。科學行政、依法行政已經成為中國行政體制的兩大基本內容。但是我們應心裡有數，科學行政與依法行政說到底都是手段，不是目的。真正實現公共行政所要獲得的社會結果，真正實現公共項目的目的，必須做到效能行政。政府的一切改革，必須落腳於提升公共利益，提升公民幸福。落實這三點，政府的“轉型升級”才有望達成。

　　（作者為國家行政學院公共管理教授）