[內(nèi)容概要]黨的十八大報(bào)告提出，將生態(tài)文明建設(shè)納入“五位一體”的總體布局，並強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)生態(tài)文明制度建設(shè),充分體現(xiàn)了黨中央對生態(tài)文明建設(shè)意義的深刻認(rèn)識，對生態(tài)文明建設(shè)路徑的精心部署。本文在探討生態(tài)文明與環(huán)境法制關(guān)系的基礎(chǔ)上，全面分析了新時(shí)期我國環(huán)境法制建設(shè)發(fā)展現(xiàn)狀和存在問題，並以生態(tài)文明理論為導(dǎo)向，從加強(qiáng)和完善環(huán)境法制頂層設(shè)計(jì)、深入推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)著手，提出了一些思路和對策。

[關(guān)鍵詞]生態(tài)文明 環(huán)境法制 制度研究 

一、環(huán)境法制與生態(tài)文明的關(guān)系

（一）生態(tài)文明理念和實(shí)踐意義

1. 生態(tài)文明的內(nèi)涵。生態(tài)文明指以人與自然和諧發(fā)展為特征的文明，是人們在改造客觀世界的同時(shí)，積極改善和優(yōu)化人與自然的關(guān)系，建設(shè)有序的生態(tài)運(yùn)行機(jī)制和良好的生態(tài)環(huán)境所取得的物質(zhì)、精神、制度方面成果的總和。生態(tài)文明的核心就是人與自然和諧發(fā)展，即發(fā)展與環(huán)境雙贏、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展成果人人共享、公眾幸福指數(shù)升高的文明。

2. 生態(tài)文明建設(shè)的意義。生態(tài)文明建設(shè)具有特別重大的現(xiàn)實(shí)和深遠(yuǎn)戰(zhàn)略意義。一是生態(tài)文明建設(shè)對破解我國前進(jìn)中的種種難題有決定意義。改革開放以來，我國經(jīng)濟(jì)創(chuàng)造了舉世罕見的奇跡，但發(fā)展中出現(xiàn)的環(huán)境污染等問題嚴(yán)重制約了現(xiàn)代化目標(biāo)的順利實(shí)現(xiàn)。隻有堅(jiān)持生態(tài)文明建設(shè)，對發(fā)展中的問題綜合治理，才能在新的起點(diǎn)上實(shí)現(xiàn)又好又快發(fā)展。二是生態(tài)文明建設(shè)系全面建設(shè)小康社會(huì)的迫切需要。生態(tài)文明作為全面建設(shè)小康社會(huì)的重要組成部分，必須與其他目標(biāo)任務(wù)同步實(shí)施，一並實(shí)現(xiàn)。

（二）環(huán)境法制與生態(tài)文明不可分割，相輔相成

1. 生態(tài)文明為環(huán)境法制建設(shè)提供指導(dǎo)思想。新時(shí)期，我國環(huán)境法制建設(shè)指導(dǎo)思想應(yīng)以生態(tài)文明觀和科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，以人與自然和諧相處為核心。通過科學(xué)制定環(huán)境立法規(guī)劃，依靠法律法規(guī)引導(dǎo)，逐步實(shí)現(xiàn)中國環(huán)境法生態(tài)化，不斷推進(jìn)環(huán)保事業(yè)發(fā)展。

2. 環(huán)境法制為生態(tài)文明建設(shè)提供制度性保障。生態(tài)是立國之本，法制是治本之策。建設(shè)美麗中國歸根到底要靠環(huán)境法制建設(shè)，生態(tài)文明建設(shè)也需要環(huán)境法制保駕護(hù)航。我們應(yīng)當(dāng)站在更高層次上，從法律、法規(guī)、制度等環(huán)境頂層制度設(shè)計(jì)上著手，努力推進(jìn)我國環(huán)境法制建設(shè)，使環(huán)境法律成為建設(shè)環(huán)境友好社會(huì)和生態(tài)文明社會(huì)的有力保障。

二、我國環(huán)境法制建設(shè)開展情況和存在問題

（一）環(huán)境法制建設(shè)開展情況

改革開放以來，我國環(huán)境法制建設(shè)取得了顯著成績，有力地促進(jìn)了環(huán)境保護(hù)基本國策的貫徹落實(shí)，推動(dòng)了環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。

1. 環(huán)境立法取得重要進(jìn)展。迄今為止，我國已制定了9部環(huán)保法律、15部自然資源法律，50多件行政法規(guī)，近200件部門規(guī)章和規(guī)范性文件，800多件國家環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，1600多件地方性環(huán)境法規(guī)和規(guī)章，初步形成了環(huán)境保護(hù)法律體系。

2. 環(huán)境執(zhí)法取得顯著成效。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，“十一五”期間，各級環(huán)保部門強(qiáng)化執(zhí)法職能，加大執(zhí)法力度，全國共出動(dòng)執(zhí)法人員1065萬余人次，查處48.5萬起環(huán)境違法案件，罰款數(shù)額近50億元。

3. 環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督進(jìn)一步加強(qiáng)。近年來，環(huán)保部先后發(fā)布了一系列規(guī)范制度，加強(qiáng)法制機(jī)構(gòu)建設(shè)、完善執(zhí)法程序、規(guī)范執(zhí)法行為,確保各級環(huán)保部門依法行政，使環(huán)境行政執(zhí)法不斷走向規(guī)范化、制度化。

（二）環(huán)境法制建設(shè)存在的問題

1. 環(huán)境保護(hù)法律體系存在結(jié)構(gòu)性缺陷。一是《環(huán)境保護(hù)法》基本法地位缺失。《環(huán)境保護(hù)法》頒布20多年來，始終沒有修訂和完善，立法理念、技術(shù)已明顯不能適應(yīng)時(shí)代需求，無法發(fā)揮環(huán)?；痉ǖ闹笇?dǎo)性作用。二是部分環(huán)保法規(guī)缺乏實(shí)用性。某些環(huán)境法規(guī)原則性要求多，可操作規(guī)定性少。既不解決執(zhí)法體制和機(jī)構(gòu)設(shè)置，也不解決執(zhí)法經(jīng)費(fèi)來源，又不涉及有利於環(huán)保的經(jīng)濟(jì)政策,在實(shí)踐中可有可無，實(shí)效性大打折扣。三是環(huán)保立法領(lǐng)域仍有空白。土壤環(huán)保、環(huán)境監(jiān)測、核安全、生物安全及與公眾生活密切相關(guān)的電磁輻射、光污染、重金屬等方面沒有制定相應(yīng)的法規(guī)，存在立法空白。

2. 環(huán)境執(zhí)法體制機(jī)制障礙帶來高成本。一是環(huán)境執(zhí)法體制機(jī)制不健全。在體制方面，環(huán)保統(tǒng)一監(jiān)管能力薄弱，橫向職能分散，縱向管理分離，難以發(fā)揮整體監(jiān)管效果。在機(jī)制方面，部門聯(lián)動(dòng)還未形成制度，多數(shù)執(zhí)法行為只是進(jìn)行污染控制和生態(tài)破壞的末端執(zhí)法。二是地方保護(hù)主義嚴(yán)重干擾環(huán)境執(zhí)法。環(huán)保法規(guī)無法有效約束地方政府，某些地區(qū)環(huán)境保護(hù)工作有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究的現(xiàn)象還比較普遍。三是環(huán)保法規(guī)處罰偏軟。環(huán)保法律法規(guī)原則性強(qiáng)、可操作性弱,禁則多、罰則少。環(huán)保部門缺乏強(qiáng)制執(zhí)行權(quán),“違法成本低、守法成本高”的局面未得到根本改觀。

3. 公眾環(huán)境權(quán)益維護(hù)缺乏制度性保障。一是環(huán)境信息公開制度不健全。環(huán)境保護(hù)公開內(nèi)容有限，公眾參與缺乏必要的環(huán)境信息支持。一些企業(yè)環(huán)境責(zé)任意識較差，不情願(yuàn)公開環(huán)境信息，排污行為得不到公眾有效監(jiān)督。二是公眾環(huán)境權(quán)益訴求表達(dá)渠道不暢通。公眾參與環(huán)境決策、環(huán)境監(jiān)督及自身環(huán)境權(quán)益維護(hù)缺乏程序和渠道，公眾環(huán)境監(jiān)督作用難以有效發(fā)揮。三是環(huán)保社會(huì)組織作用發(fā)揮不充分。環(huán)保非政府組織面臨缺乏資金支持和準(zhǔn)入制度不健全等問題，嚴(yán)重制約了其作用的發(fā)揮。

三、與時(shí)俱進(jìn)，加強(qiáng)環(huán)境法制頂層設(shè)計(jì)

（一）以生態(tài)文明觀為指導(dǎo),推動(dòng)環(huán)境法律生態(tài)化

1. 全面修訂《環(huán)境保護(hù)法》。按照生態(tài)文明理念，盡快修訂《環(huán)境保護(hù)法》。確立國家環(huán)保政策目標(biāo)，協(xié)調(diào)環(huán)境與社會(huì)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的關(guān)系，變管理法為監(jiān)督法，突出強(qiáng)調(diào)政府責(zé)任。賦予其基本法的地位，使其作為母法和龍頭法，對整個(gè)環(huán)境法律體系進(jìn)行統(tǒng)領(lǐng)和指導(dǎo)。

2. 構(gòu)建生態(tài)文明立法體系。一是在污染防治法方面。抓緊完善環(huán)境專項(xiàng)法律，盡快修訂《大氣污染防治法》、《固體廢物污染環(huán)境防治法》等法律。二是在生態(tài)資源保護(hù)法方面。研究起草土壤環(huán)境保護(hù)、生物多樣性保護(hù)等方面的立法工作，健全和完善現(xiàn)行環(huán)境資源立法。三是盡快填補(bǔ)立法空白。研究制定《核安全法》和《土壤污染防治法》，推動(dòng)環(huán)境監(jiān)測管理、環(huán)境應(yīng)急管理等部門規(guī)章立法工作。

3. 推進(jìn)傳統(tǒng)部門法生態(tài)化改造。以生態(tài)文明理念為指導(dǎo)，對民法、行政法、刑法和經(jīng)濟(jì)法等傳統(tǒng)部門法進(jìn)行“生態(tài)化”改造，推進(jìn)這些重要法律對環(huán)境保護(hù)工作的支持。建立體現(xiàn)生態(tài)文明理念的法律體系，使所有部門法握指成拳，形成生態(tài)文明法制建設(shè)的整體合力。

（二）創(chuàng)新環(huán)境執(zhí)法體制機(jī)制，構(gòu)筑立體執(zhí)法監(jiān)督體系

1. 完善環(huán)境執(zhí)法體制。推進(jìn)“國家監(jiān)察、地方監(jiān)管、企業(yè)負(fù)責(zé)”的環(huán)境執(zhí)法體系建設(shè)。一是建立和完善國家環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，強(qiáng)化區(qū)域督查中心的“國家監(jiān)察”地位。二是規(guī)范設(shè)置地方環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)，逐步實(shí)現(xiàn)污染源網(wǎng)格化管理，增強(qiáng)“地方監(jiān)管”能力。三是全面推行企業(yè)環(huán)境監(jiān)督員制度，促進(jìn)企業(yè)環(huán)境守法自律，增強(qiáng)“企業(yè)負(fù)責(zé)”能力。

2. 理順環(huán)境執(zhí)法機(jī)制。一是加強(qiáng)區(qū)域協(xié)作，在環(huán)保部的統(tǒng)一協(xié)調(diào)下，各省盡快建立跨界污染糾紛處置機(jī)制。二是加強(qiáng)部門聯(lián)動(dòng)，依托環(huán)保專項(xiàng)行動(dòng)，環(huán)保部門應(yīng)與監(jiān)察、工商、建設(shè)等部門建立聯(lián)動(dòng)機(jī)制，形成了環(huán)保統(tǒng)一監(jiān)管、部門各司其職的工作格局。

3. 健全環(huán)?？冃Э己藱C(jī)制。健全完善地方政府和相關(guān)職能部門“黨政一把手”環(huán)保實(shí)績考核機(jī)制和環(huán)?！耙粛忞p責(zé)”工作機(jī)制。改變環(huán)境執(zhí)法“單打獨(dú)斗”的局面，形成環(huán)保問題齊抓共管、各負(fù)其責(zé)，有效克服地方保護(hù)主義。

4. 強(qiáng)化排污企業(yè)法律責(zé)任。一是加大環(huán)境違法成本。加快立法步伐，確立“按日計(jì)罰”、環(huán)境行政拘留等法律責(zé)任，提高罰款額度上限，增強(qiáng)行政處罰的威懾力。二是賦予環(huán)保部門對環(huán)境違法企業(yè)的查封、凍結(jié)、扣押等強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，提升法律的威懾性和權(quán)威性。

（三）搭建公眾參與制度平臺，切實(shí)保障群眾環(huán)境權(quán)益

1. 健全環(huán)境信息公開制度。借鑒國外立法經(jīng)驗(yàn)，從我國國情出發(fā)，拓展信息公開渠道。盡快建立一套覆蓋環(huán)保行政許可、重點(diǎn)排污企業(yè)信息公開等各領(lǐng)域、各層次的環(huán)境信息披露體系。

2. 探索環(huán)保公眾參與機(jī)制。完善環(huán)境立法、規(guī)劃、重大決策環(huán)境聽証制度，暢通公眾環(huán)境權(quán)益訴求表達(dá)渠道。探索社區(qū)環(huán)境圓桌對話機(jī)制，讓公眾和排污企業(yè)平等交流，共同協(xié)商解決問題。

3. 扶持社會(huì)組織有序發(fā)展。積極扶持，放寬環(huán)保社會(huì)組織登記管理限制。解放思想，鼓勵(lì)環(huán)保社會(huì)組織承擔(dān)更多的環(huán)境責(zé)任。加強(qiáng)溝通，建立政府部門與環(huán)保社會(huì)組織協(xié)調(diào)與合作機(jī)制。規(guī)范引導(dǎo)，構(gòu)建新型公共服務(wù)體系。