黨的“十八大”向全國、全黨發出了全面建成小康社會的總號召，描繪的藍圖宏偉壯麗、激揚人心。“五位一體”的整體布局，指引的方向旗幟鮮明，提出的要求明確清晰。大力推進生態文明建設、優化國土資源開發格局、給農業留下更多的良田，是對耕地保護工作的總要求，是我們當前和今后一個時期的核心任務。

解放思想、實事求是、與時俱進、求真務實，是科學發展觀最鮮明的精神實質，是我們革弊鼎新、開拓創新，解決前進中的困難和問題的思想武器。面對新形勢、新要求、新任務，首先需要審慎檢討以往的做法，查找機制、體制、制度等方面的不足，勇於實踐、勇於變更、勇於創新，謀劃發展新思路、構建發展新制度。

一、亟需破除的困局

長期以來，國家對耕地保護採取的政策可謂越來越嚴格，實行的措施越來越有力，運用的手段越來越先進，在“守紅線”、“建紅線”兩方面都取得了有目共睹成效。但毋庸諱言，我們依然面臨著諸多的壓力和困難，機制不靈、制度效果不明顯的問題還很突出，甚至存在嚴重的困局。

困局之一：地方政府競相低價賣地，土地粗放浪費嚴重。政府作為人民的受信托者，花公共財政一個單位的錢理應產出相應的一個單位的成效，但在一些地方，我們的干部心情浮躁、急功近利的行為較為突出，熱衷於“賣地、舉債”搞形象工程，熱衷於追求經濟“量”的所謂高增長。往往是花1塊錢做1塊錢事情的好方案少有人選擇，花4塊錢做2塊錢的事情的方案選擇人居多。典型的例子是，目前不少地方領導為了營造投資“窪地”，往往大都希望自己賣出的產業用地價格越低越好。這就造就了多佔地的主觀、客觀勢能越來越大。而企業為了達到以地牟利、以地轉移投資風險的目的，往往在計劃投資的項目中大量 “注水”，虛報投資額度和用地總量，盡可能地以低價多拿土地，高價評估，再通過抵押貸獲取銀行資金，造成國有土地資產大量流失。這是產生土地需求“旺盛”但土地利用粗放、浪費、閑置“怪圈”的主要原因。

困局之二：農民種糧收益低下，耕地非農化趨向明顯。對於農民個人或地方政府而言，對耕地保護的重視程度主要受其自身生存狀況和發展需要決定。國家限制了耕地的發展權，農民隻能通過種糧獲取收益，而沒有對耕地保護主體給予合理的補償，導致耕地的所有者、使用者承擔了全部的保護成本，造成了社會的不公正，客觀上影響耕地保護制度的效力，從而導致農民和地方政府保護意願不強或執行不力，難以真正實現國家意願。據《2010年山東省糧食作物成本效益分析》，山東省內13個小麥、玉米成本基點縣的小麥、玉米每年畝均純收益分別僅為244.14元、218.84元，而農民勞作時間跨度在半年以上。糧食比較效益低下，已成為耕地非糧化甚至非農化的重要內在驅動，對耕地保護形成了巨大沖擊。

困局之三：耕地重用輕養嚴重，耕地質量建設與保護亟待加強。沒有質量保証的耕地“紅線”是不牢靠的“紅線”。目前，我國耕地質量等別狀況總體偏低。根據全國農用地分等結果，優、高等地僅佔耕地總面積的33%。真正屬於旱澇保收的高標準良田不足1/3，耕地必要設施的缺乏,現代農業組織形式和生產方式就難形成，更難以談得上農業企業化、規模化、專業化。農業效益不佳，誘導了農業投入短期行為的產生。一個明顯的例子就是，農民並沒有對本應視為“命根子”的土地進行科學有效的養護，造成了質量不斷下降。多項調查表明，作為我國大糧倉的東北地區，坡耕地的黑土層厚度已從上世紀六七十年代的80厘米至100厘米減少到現在的20厘米至30厘米，土壤有機質含量由12％下降到1％至2％，85％的土地處於養分虧缺狀態，黑土地面臨著不斷消失的危險境地。農業的后續發展堪稱岌岌可危。

困局之四:“農民窮、民工荒”同時並存，農村集體土地產權制度亟待完善。由於生產條件的變化，城鄉之間生產資料與勞動力配置關系出現了明顯的失衡。這樣，一方面，在農村這頭人均土地面積逐步減少、勞動力剩余不斷增多、農民增收難，迫切需要進城尋求二、三產業的發展機會﹔另一方面，城市化、工業化的進程不斷加快，城市各項生活服務與生產經營也迫切需要大量的人力資源。

二、思考

放眼世界，能實現耕地資源合理開發利用的國家，除了運用有效的法律、行政手段外，無不重視採取價格杠桿和稅費調節等經濟手段，讓耕地保護者有合理的經濟利益，讓耕地的佔用者付出必要的經濟代價。以往的經驗表明，如果繼續“重法律制度管控、輕經濟政策約束激勵”，僅僅依靠法律和行政手段，其現實效力將是有限的。

首先，保護耕地是國家出於保障糧食安全的戰略行為，理應由國家承擔保護耕地的必要成本。要達到政府與農民之間保護意願和保護效果的統一，在法律和行政措施無法完全實現國家戰略目標的情況下，就有必要創新有關經濟手段，促進保護措施的多元化。

二者，實現均衡發展是國家的基本責任，必須給予保護耕地任務重的地區必要的財政支持。對於以生產糧食為主的地區而言，耕地保護量大、任務重，他們為保障國家糧食安全做出了很大貢獻的同時，收獲的經濟效益卻相對低下，發展的沖動和經濟的誘惑是他們決定耕地保護意願和耕地使用方向的主要因素。為此，產生種地不如“種房子”、“保護耕地就是保護落后”的錯誤認識，缺乏保護耕地的主動性和積極性也就不難理解了。而對經濟發展快的地區，由於佔用耕地沒有付出相應的高成本，大手大腳使用耕地也就不可避免。

第三，農民和基層政府是耕地保護的主體，理應獲得必要的經濟補償。目前我國農戶的戶均農地規模為0.5公頃,相當於歐盟的1/40，美國的1/400。人均農業資源不足的現狀決定了我國農業小規模生產的特性。而小規模農業一方面面臨著與世界主要農產品出口國的直接競爭，另一方面還承擔著保障國家糧食安全以及數以億計的小規模農戶生計安全的重任。國際上通行的做法是對農業的補貼。如日本的農業補貼對於農民來說優惠很大，農民收入的６３％來自政府的補貼，日本政府對農業每年補貼的總額高達４萬億日元以上。對於我們國家來說，給予農業合理的支持和保護，對這些保護耕地的地區和農民給予一定的經濟補償，顯得尤為急迫和必要。隻有這樣，才能確保國內糧食的基本自給，也才能在全球一體化的背景下實現我國農業的可持續發展。

第四，在加快城市化、工業化發展的重要階段和有利契機，理應建立一個合理機制促進耕地資源的合理利用、農村人口有序流向城市。聯產承包責任制下，賦予農民的僅僅是承包經營權。土地使用權無法流轉，土地資源整合困難多，現代農業組織形式和生產方式難形成，農業企業化、規模化、專業化、規范化難於實現。且現行的制度設計對農村人力資源向城市的流動給予種種限制。根據《農村土地承包經營法》有關規定，“承包期內，承包方全家遷入設區的市，轉為非農業戶口的，應當將承包的耕地和草地交回發包方。承包方不交回的，發包方可以收回承包的耕地和草地”。這樣，農民如果舉家遷入城市，就必須破釜沉舟，放棄在農村僅有的土地權利，去一個全新的環境白手起家，具有很大的生活、生存風險。所以選擇“留守一畝三分地”的農民居多，形成了農民勞動力資源大量閑置和二、三產業工人短缺的怪圈。

三、建議

保護好、利用好、建設好、管理好耕地，給農業留下更多的良田，需要地方政府、農村集體經濟組織、農民、用地者等耕地的管理者、使用者的思想統一、步調一致。今后的關鍵的問題是國家要從戰略的角度構建一個各方利益均衡的經濟約束激勵機制。

首先，要用經濟杠桿平衡好保資源和保發展。我們必須科學研判經濟發展形勢，在理性分析現有技術水平和市場需求狀況下，以盡可能優化的產業結構形態測算用地總規模，合理安排各個發展階段的用地，這樣既不失經濟發展機會，又確實“做到各類建設少佔地、不佔或少佔耕地，以較少的土地資源消耗支撐更大規模的經濟增長”，充分發揮每一塊地的最大效益，減少耕地資源的大量佔用。同時，我們要利用土地價格機制促進二、三產業盡快轉型升級，縮短我國進入后工業化時代的進程，將建設用地的峰值控制在合理的規模，確保糧食安全有足夠的生產用地和“為子孫后代留下生存發展空間”。

第二，要用經濟手段促進地區均衡發展。當前可行的措施是提高佔用耕地的“新增建設用地土地有償使用費”標準和加大國家統籌的比例，以切實解決產業用地市場手段失靈的問題。如果我們能設置階梯式的新增建設用地土地有償使用費，提高佔用資源多、經濟規模大的地區的征收標準和加大國家統籌比例，一則可以抑制企業多佔地，達到集約節約的效果﹔二則增加中央的財力，加大糧食主產區的轉移支付，專項用於高標準基本農田建設和保護耕地補償有利於調動保護耕地的積極性，在降低行政成本的同時能夠真正達到保護耕地的目的。

第三，用經濟利益引導農民種糧的積極性。要堅持“取之於土、用之於土”、“誰保護、誰受益”的原則，突出對糧食主產區、突出對基本農田、突出對農民個人的補償，充分調動農民保護耕地的積極性、有效保障他們種糧的應有收益。目前，對農民的直接補助已經“由點到面”，從如四川成都、廣東佛山、浙江海寧等的一個地區發展到廣東的整個省域范圍。對此，必須加大機制研究和制度設計力度，完善補償機制，逐步加大工作范圍。下一步，建議將耕地保護補償機制作為耕地保護的基本制度，在法律中予以明確體現，確定耕地保護補償機制的法律地位。

第四，加大旱澇保收高標準農田的建設投入。目前來看，我國耕地保護建設性補償機制已基本形成了法律制度健全、資金渠道穩定、基礎工作扎實、運行機制完善的良好局面，成效顯著。我們面臨著“十二五”期間“再建成4億畝高標準基本農田”的重大任務。在以往，土地整治項目運行的做法是“政府主導、國土搭臺”，通過公開招投標選擇施工隊伍。這種做法的弊端是將基層組織排除在外，而國土部門的管理環節多、任務重，攬了太多的事權和財權，效率低下且容易產生腐敗現象。有的地方進行了高標準的規劃、投入了巨額資金，群眾還是不滿意。如果我們放眼世界，荷蘭、德國等一些國家土地整治開展已經開展了幾百年，取得了很好的成效，其成功經驗之一就是真正做到了公眾參與。如果我們能全面推行以農村集體組織為實施主體的做法，倡導鼓勵以補償的方式，將農村集體經濟組織能承擔的工程直接交給他們組織實施，讓農民“用國家的錢，整自己的地”，就能實現“用較少的錢、辦更多的事”。據地方的實踐，由工程公司整理的高標準農田1畝要2400元，實行“以獎代補、以補代投”的方式，而由農民自己整理的用不足800元，就可以達到同樣的標準，資金的使用效率提高了3倍，杜絕了權力和“工程腐敗”。用這種方式組織實施高標準基本農田建設，“十二五”再建成4億畝旱澇保收高標準基本農田的任務就有望完成。同時，社會效益也大大提高，增加農民收入促進了內需的增加，提高了社會的凝集力，增進了社會的和諧。

第五，明晰健全農村集體土地權能。進一步完善和發展我國農村集體土地權利體系，逐步賦予集體土地的完整產權，包括對土地的永久佔用權、使用權、收益權和處置權，並細化設置發展權、典權、地上權等土地權利，讓農民取得永久的土地權益，土地使用權可以通過市場機制有序流動、得到合理、有效的配置。加快推進農村土地確權登記發証，強化土地權利救濟和法律服務，切實維護人民群眾的土地合法財產權益，為農業現代化、集約化、規模化發展提供明晰的產權關系及資源配置的基礎條件。這樣讓農村所釋放出的農業人口源源將不斷地為工業和第三產業提供勞動力資源，為轉方式、調結構贏取寶貴的空間和時間，最終實現農村勞動力、資本、土地資源集約高效配置的良性循環模式。