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日前召開(kāi)的國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議確定，今年將在行政體制、財(cái)稅等重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)加大改革力度，下力氣推動(dòng)建立公開(kāi)、透明、規(guī)范、完整的預(yù)算體制，形成深化預(yù)算制度改革總體方案，完善地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制措施

財(cái)政部公布的數(shù)據(jù)顯示，４月份全國(guó)公共財(cái)政收入平緩增長(zhǎng)，同比增長(zhǎng)６．１％，其中中央財(cái)政收入同比下降２．２％。在當(dāng)前財(cái)政收入呈現(xiàn)“慢”增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)下，深化預(yù)算制度改革，全口徑管好政府收支的“總盤子”，確保每一筆財(cái)政資金落到實(shí)處、花出實(shí)效，顯得尤為緊迫與重要。

政府預(yù)算體系框架基本建立，四大預(yù)算重點(diǎn)和分工各有不同

“建立公開(kāi)、透明、規(guī)范、完整的預(yù)算體制，一個(gè)基本前提是實(shí)行全口徑預(yù)算管理。即把所有的政府收支都關(guān)進(jìn)制度的籠子，納入預(yù)算的總盤子統(tǒng)籌安排使用，並接受全社會(huì)的審查和監(jiān)督。”中國(guó)社科院學(xué)部委員、該院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院院長(zhǎng)高培勇說(shuō)。

全部政府性資金，是指政府運(yùn)用公權(quán)力征集、管理、使用的所有資金，包括公共財(cái)政預(yù)算、政府性基金預(yù)算、社會(huì)保障預(yù)算、國(guó)資經(jīng)營(yíng)預(yù)算和政府性債務(wù)計(jì)劃等。

“目前，我國(guó)全口徑預(yù)算體系的基本框架已經(jīng)搭起來(lái)了。四大預(yù)算中，公共預(yù)算體系已經(jīng)比較完備，政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算和社會(huì)保障預(yù)算仍需要進(jìn)一步細(xì)化和完善。”財(cái)政部財(cái)科所副所長(zhǎng)白景明表示。

白景明介紹，公共財(cái)政預(yù)算主要收入來(lái)源是稅收，支出范圍主要是政府提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)，包括教育、醫(yī)療衛(wèi)生、住房保障、農(nóng)林水事務(wù)、國(guó)防、公共安全等。政府性基金預(yù)算收入屬於非稅收入，包括國(guó)有土地出讓金收入、鐵路建設(shè)基金、地方教育附加等。國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的收入來(lái)源，是按照相關(guān)規(guī)定和比例向國(guó)有企業(yè)收取的國(guó)有資本收益，主要用於國(guó)有企業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、改革重組、技術(shù)創(chuàng)新等。社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算，包括企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金、失業(yè)保險(xiǎn)基金、城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)基金、工傷保險(xiǎn)基金、生育保險(xiǎn)基金等。

“這四大預(yù)算相對(duì)獨(dú)立，重點(diǎn)和分工有所不同。但從預(yù)算管理的完整性、統(tǒng)一性來(lái)看，目前政府預(yù)算體系的一個(gè)突出問(wèn)題，是尚不能完整而全面地反映政府財(cái)務(wù)信息。”白景明說(shuō)，比如，政府擔(dān)保的融資等沒(méi)有納入財(cái)政管理范圍，國(guó)有資本預(yù)算也只是對(duì)國(guó)資委集中管理的國(guó)有企業(yè)分紅部分進(jìn)行監(jiān)督的收支記錄，沒(méi)有匯總?cè)珖?guó)國(guó)有資本財(cái)務(wù)報(bào)告等。

在政府收支總盤子中，公共財(cái)政收支預(yù)算所佔(zhàn)比重僅為65%左右

“在我國(guó)現(xiàn)行的預(yù)算體制格局下，四大預(yù)算的管理規(guī)范程度差別頗大。”高培勇分析指出，規(guī)范程度最高的是公共財(cái)政預(yù)算，收支有統(tǒng)一的制度規(guī)范，而且必須經(jīng)過(guò)各級(jí)人民代表大會(huì)審議批準(zhǔn)，資金在各級(jí)政府層面統(tǒng)籌使用。

政府性基金預(yù)算雖然在名義上納入了人大監(jiān)管的視野，但實(shí)際以“專款專用”的名義由征收部門使用。其收支的運(yùn)作不需經(jīng)過(guò)各級(jí)人民代表大會(huì)的批準(zhǔn)程序，也不可能在各級(jí)政府層面做統(tǒng)籌安排。

國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算，目前進(jìn)入預(yù)算范圍的隻限於部分國(guó)有企業(yè)，上交預(yù)算的國(guó)有企業(yè)利潤(rùn)比例也遠(yuǎn)低於國(guó)際通行水平。而且，這部分資金主要是在國(guó)有企業(yè)內(nèi)部封閉運(yùn)行，也相當(dāng)於是“專款專用”。

社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算，雖有相對(duì)規(guī)范的收支內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)和范圍，並實(shí)行專款專用，但僅限於向各級(jí)人民代表大會(huì)報(bào)告，屬於“備案”性的審議范疇。

“根據(jù)2013年預(yù)算安排，在包括四大預(yù)算的政府收支總盤子中，公共財(cái)政收支預(yù)算所佔(zhàn)比重僅為65%左右。這意味著，在當(dāng)前中國(guó)的政府收支規(guī)模中，有相當(dāng)一部分資金沒(méi)有真正實(shí)現(xiàn)全口徑預(yù)算管理，很難進(jìn)行全面規(guī)劃和統(tǒng)籌安排。”高培勇說(shuō)。 

高培勇認(rèn)為，不僅財(cái)政部門從事財(cái)政分配活動(dòng)，其他政府部門也在或多或少地從事財(cái)政分配活動(dòng)。這種格局打亂了政府收支活動(dòng)的行為規(guī)范，成為誘發(fā)政府部門腐敗行為的直接因素，並演化為政府收支全口徑預(yù)算管理的基礎(chǔ)性障礙。

因此，在加大政府預(yù)算公開(kāi)、透明的同時(shí)，更要下大力氣推進(jìn)政府預(yù)算的規(guī)范、完整，將一些部門的權(quán)力收上來(lái)，把所有政府性資金集中管起來(lái)，將更多的財(cái)力投入到民生等重點(diǎn)領(lǐng)域。

建立對(duì)政府管理資金的績(jī)效考評(píng)體系，並實(shí)行嚴(yán)格的問(wèn)責(zé)制，絕不能讓國(guó)家的錢“打水漂”

所有政府資金能不能集中管起來(lái)，納入政府收支的“大盤子”進(jìn)行統(tǒng)籌安排？

近年來(lái)，四大預(yù)算在資金使用上開(kāi)始有了一些“互動(dòng)”。比如，從政府性基金的土地出讓淨(jìng)收益中，分別計(jì)提10%用於教育和農(nóng)田水利建設(shè)﹔公共財(cái)政預(yù)算拿出一部分資金，用於補(bǔ)充社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算，國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)的部分收益也歸入了公共財(cái)政預(yù)算。但總體來(lái)看，綜合統(tǒng)籌安排的資金比例很小。

相比之下，一些地方在財(cái)政管理改革方面步伐更快。浙江省近年來(lái)大力推進(jìn)“大財(cái)政”的新型管理模式，不論是上級(jí)的轉(zhuǎn)移支付，還是本級(jí)的稅費(fèi)收入，隻要是源於公共資源和國(guó)有資產(chǎn)的各項(xiàng)收入都要上繳財(cái)政，全額納入財(cái)政管理。把所有政府性收入都攏在一起，再統(tǒng)籌安排預(yù)算支出，並按照預(yù)算安排統(tǒng)一撥付財(cái)政資金，避免了公共資源的流失、浪費(fèi)和損耗。

在實(shí)施“收入一個(gè)籠子、預(yù)算一個(gè)盤子”的基礎(chǔ)上，逐步完善和規(guī)范財(cái)政資金的支付渠道和方式，同時(shí)對(duì)資金使用加強(qiáng)監(jiān)督，確保資金用在實(shí)處、見(jiàn)到實(shí)效。2007年以來(lái)，浙江省在全國(guó)率先將全部政府性資金納入審計(jì)視野，促進(jìn)完善財(cái)政管理、規(guī)范財(cái)政收支行為、提高資金使用績(jī)效。“十二五”期間，浙江將對(duì)所有管理和使用全部政府性資金的單位輪審一遍，對(duì)重點(diǎn)單位和重點(diǎn)資金原則上要審計(jì)兩次以上，基本實(shí)現(xiàn)全部政府性資金審計(jì)“全覆蓋”。 

“建立對(duì)政府管理資金的績(jī)效考評(píng)體系，並實(shí)行嚴(yán)格的問(wèn)責(zé)制度，應(yīng)當(dāng)列為全口徑預(yù)算審查監(jiān)督的重要內(nèi)容。”白景明介紹，從2012年開(kāi)始，財(cái)政部決定試行對(duì)國(guó)資預(yù)算支出項(xiàng)目開(kāi)展績(jī)效評(píng)價(jià)。績(jī)效評(píng)價(jià)的內(nèi)容，包括“國(guó)有經(jīng)濟(jì)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整”、“兼並重組”、“技術(shù)創(chuàng)新”、“節(jié)能減排”四類支出項(xiàng)目。日前，財(cái)政部又出臺(tái)《預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)共性指標(biāo)體系框架》，進(jìn)一步規(guī)范和加強(qiáng)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)工作，全面推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理。

白景明強(qiáng)調(diào)，政府的全部收支在納入人大監(jiān)管的同時(shí)，還要置於公眾監(jiān)督之下。政府性資金從征收到分配、使用的全過(guò)程都應(yīng)公開(kāi)。公共預(yù)算的資金是怎樣分配使用的，政府性基金用在什麼地方、建設(shè)了哪些項(xiàng)目，國(guó)有資產(chǎn)收益如何，政府性債務(wù)有多少等，都應(yīng)讓公眾詳細(xì)了解。一旦出了問(wèn)題就要嚴(yán)格問(wèn)責(zé)，絕不能讓國(guó)家的錢隨意“打水漂”。

《 人民日?qǐng)?bào) 》（ 2013年05月27日 18 版）